Обеспечения права на образование детей мигрантов

Четвериков Артем Олегович
Профессор кафедры интеграционного и европейского права

Предметом статьи выступают нормы международного права, права Европейского Союза
(ЕС) и его государств-членов, направленные на решение указанных проблем

Не меньшее значение имеет проблема обустройства легальных (законных) мигрантов,
а в её рамках — проблема интеграции мигрантов в общество принимающей страны, т. е.
приобщения к языку, культуре, традициям,менталитету и другим условиям жизни того
государства, где они получили право жить и работать на протяжении более или менее
продолжительного времени.

Проблема интеграции легальных мигрантов сложна и многоаспектна, что находит
отражение в современном миграционном законодательстве, в том числе в законах го-
сударств-членов Европейского Союза (ЕС)и других европейских стран — например,
Закон Финляндии о содействии интеграции иммигрантов 2010 г.,1 предусматривающий
среди прочего разработку индивидуальных «планов интеграции» (англ.integrationplans)для проблемных мигрантов



На уровне ЕСв целом проблема интеграции мигрантов и беженцев служит объектом комплексного плана действий, подготовленного в 2016 г. — «Плана действий по интеграции граждан третьих стран» от 7 июня 2016 г.,4 а также отдельного бюд-
жетного фонда, оказывающего финансовую помощь мероприятиям государств-членов
ЕС — Фонда «Убежище, миграция и интеграция»  .
Одним из аспектов рассматриваемой проблемы служит обеспечение полноценной реализации права на образование для приезжающих вместе с мигрантами несовершеннолетних членов их семьи (детей мигрантов). Без включения в образовательную, а следовательно, и духовно-культурную среду принимающей страны несовершеннолетние мигранты рискуют в дальнейшем превратиться в асоциальные элементы,в том числе в субъекты террористической и иной преступной деятельности. Как показывают недавние террористические акты в ряде европейских государств, такие опасения отнюдь нельзя считать безосновательными.

В России проблема доступа к образованию детей мигрантов приобрела остроту
сравнительно недавно.
Страны зарубежной (преимущественно, Западной) Европы пы-
таются решить её уже многие десятилетия,действуя как поодиночке, так и совмест-
но — посредством заключения специальных международных договоров или принятия
специального законодательства в рамках объединяющих их интеграционных органи-
заций, прежде всего ЕС.

Одним из старейших источников права,разработанных с целью гарантировать пра-
во на образование детям мигрантов, стало двустороннее соглашение Франции и Швей-
царии, подписанное ещё в XIX в. и действующее поныне — Конвенция между Францией
и Швейцарией по обеспечению соблюдения в этих двух государствах законов об обязательном и бесплатном начальном образовании от 14 декабря 1887 г. 6 Согласно ст. 1
Конвенции:
«Дети, имеющие швейцарское гражданство, во всём том, что касается обязанности
начального образования и бесплатности государственного начального образования,
подвергаются во Франции такому же обращению, как и французы.

С другой стороны, дети, имеющие французское гражданство, во всём том, что каса-
ется обязанности начального образования и бесплатности государственного начального образования, подвергаются в Швейцари и такому же обращению, как и швейцарцы».

В целях реализации процитированного положения Конвенция возложила на лиц, осу-
ществляющих родительские права (далее кратко — родители), обязанность исполнять
в отношении своего ребёнка законы страны пребывания, которые касаются начально-
го образования детей.
В противном случае родители ребенка-швейцарца во Франции «подлежат таким же наказаниям, как если
бы ребёнок принадлежал к французскому гражданству», а родители ребёнка-францу-
за в Швейцарии «подлежат таким же наказаниям, как если бы ребёнок принадлежал
к швейцарскому гражданству» (ст. 2).

Конвенция также обязала «школьные ведомства» Франции и Швейцарии информи-
ровать друг друга о детях-мигрантах другой стороны, проживающих на их территории
без родителей, предоставлять друг другу «сведения о реальном посещении начальных
школ» детьми-мигрантами, «бесплатно и без
промедления выдавать такие школьные аттестаты, которые будут у них затребованы
 ведомствами другого государства», наконец,«напрямую обмениваться между собой информацией» по вопросам применения всех вышеуказанных положений (ст. 3, 5, 6).

Во второй половине XX в. проблема обеспечения доступа к начальному и, шире,
школьному (т. е. общему) образованию детей мигрантов стала одним из пунктов интеграционной повестки дня Европейского экономического сообщества (ЕЭС), ныне ЕС,что было связано с формированием в его рамках единого рынка рабочей силы.

В Меморандуме о школьном обучении детей мигрантов 1975 г. Европейская комис-
сия (главный исполнительный орган ЕС)описывала характер проблемы в следую-
щих выражениях, которые сегодня вполне могут быть адресованы отношениям России
с её партнерами по Евразийскому экономическому союзу и Содружеству Независимых
Государств:
«Среди трудностей, с которыми вынуждены сталкиваться дети-мигранты, язык
страны пребывания выступает самым трудно преодолимым препятствием.

Очень многие дети-мигранты испытывают языковое затруднение, которое мешает
им получать нормальное школьное образование. Дети, которые уже учились в школе
в своей стране, испытывают значительные трудности в интеграции в классы своего
уровня и своего возраста.

Языковая адаптация и отсутствие взаимного соответствия между школьными про-
граммами приводят к потере ими нескольких лет.
 В конечном счёте получается, что молодые мигранты практически устранены
от более высокого уровня среднего образования, и что для них являются трудно-
доступными профессиональное обучениеи образование.

Не следует недооценивать психологический шок, который испытывают дети в мо-
мент их перемещения в незнакомую среду — безразличную или враждебную, часто
неспособную повысить культурные достижения маленьких иностранцев.

Прогулы или отказ посещать школу являются бедствиями, которые по-разному про-
являются в зависимости от регионов или принимающих стран, а также в зависимости
от происхождения мигрантов.

Родители детей-мигрантов обычно имеют невысокий социокультурный уровень
и очень плохо знают язык и школьную систему страны пребывания. По этой причи-
не они испытывают трудности в оказании помощи своим детям и в их воспитании.
Отсюда плохой образовательный климат,отрицательные последствия которого уси-
ливаются плохими условиями проживания,мало способствующими учёбе»
.
Отражением усилий ЕС по решению указанных проблем стала подготовка Комис-
сией в 1975 г. законопроекта, который два года спустя получил силу законодательного акта, обязательного для всего ЕС: Дирек-
тива 77/486/ЕЭС Совета от 25 июля 1977 г.о школьном обучении детей работников мигрантов .

Директива возложила на государства-члены ЕС две обязанности, призванные, с одной
стороны, способствовать интеграции детей в общество принимающего государства,
с другой стороны, облегчить возможность их последующей реинтеграции в государ-
ство, из которого они прибыли (государство происхождения).

Первая обязанность — обязанность предоставлять детям работников-мигрантов
так называемое «приёмное образование»(франц. enseignementd’accueil) — прежде всего, официальному языку (или языкам) принимающего государства-члена.


 Для выполнения этой обязанности государствам-членам также было предписано организовать специальную подготовку педагогических работников

Государства-члены принимают необходимые меры по начальному и непрерыв-
ному обучению преподавателей, которые обеспечивают такое образование» (ст. 2
Директивы).

Вторая обязанность, сформулированная в более осторожных формулировках — обя-
занность способствовать изучению детьми работников-мигрантов их национальной
культуры и их родных языков, для чего рекомендовано привлекать к сотрудничеству
их государства происхождения:

«Государства-члены в соответствии со своими национальными ситуациями и сво-
ими правовыми системами, и в сотрудничестве с государствами происхождения
принимают надлежащие меры с целью способствовать, в координации с нормальным
образованием, преподаванию детям … родного языка и культуры страны происхожде-
ния» (ст. 3 Директивы).

Для выполнения второй обязанности в проекте Директивы дополнительно пред-
лагалось предписать государствам-членам привлекать на работу иностранных пре-
подавателей.
Однако это предложение не было поддержано представителями государств-членов в Совете (законодательноморгане ЕС) и не вошло в окончательную редакцию Директивы.

Государства-члены ЕС также отклонили предложение Европейской комиссии рас-
пространить действие Директивы на всехдетей мигрантов независимо от их граж-
данства и статуса их родителей (изначально данный законодательный акт планирова-
лось назвать «Директива о школьном обучении детей мигрантов»). В результате в сферу применения Директивы вошли только дети работников-мигрантов, причем лишь
тех, которые являются гражданами государств-членов ЕС (дети граждан Франции,
работающих в Германии по трудовому договору, и т. д.).
 «Поскольку эта Директива касается только детей мигрантов, являющихся
гражданами Союза — с сожалением констатировала несколько лет назад Европейская
комиссия, — она не охватывает существенную часть современной проблематики: об-
разование детей, являющихся гражданами третьих стран»

При отсутствии гармонизирующих или унифицирующих нормативных актов на
европейском уровне вопрос об интеграции в национальную образовательную среду
всех категорий детей мигрантов, в том числе из стран, не входящих в ЕС (третьих стран),в настоящее время решается каждым государством-членом ЕС отдельно и по-своему.

Некоторые из них решили посвятить ему специальное законодательство. Так, в Бель-
гии, где образовательная политика сегодня находится в компетенции субъектов федерации (языковых сообществ), парламент Французского сообщества, охватывающего
южный регион страны (Валлонию) и б;льшую часть столичного региона Брюссель,
в начале XXI в. издал Декрет о включении вновь прибывших учащихся в образование, организуемое или финансируемое Французским сообществом, от 14 июня 2001 г.

Декрет предусматривает создание в школах Французского сообщества Бельгии так
называемых «переходных классов» (франц.classes-passerelles), в которые зачисляются несовершеннолетние беженцы, апатриды и выходцы из развивающихся стран или стран с переходной экономикой, прибывшие в Бельгию в течение последнего года.

Срок обучения в переходном классе составляет от одной недели до шести месяцев
с возможностью продления до одного года на основании решения «совета по интегра-
ции вновь прибывших учащихся», который функционирует в каждой школе, имеющей
переходный класс, под руководством её ди-
ректора (ст. 3, 10 Декрета).

Помимо «интенсивного обучения» французскому языку как официальному языку
Французского сообщества Бельгии переходные классы обеспечивают преподавание
других общеобразовательных дисциплин с тем, чтобы «учащийся как можно скорее
присоединился к соответствующему уровню образования», т. е. мог нормально учить-
ся в обычных классах с местными учениками (ст. 4).


Решения об организации и финансировании переходных классов принимает
правительство Французского сообщества Бельгии по ходатайству заинтересованных
школьных учреждений, к которому прилагается «проект приема, ориентации и вклю-
чения вновь прибывших учащихся» (ст. 1
Постановления Правительства Французского сообщества о применении Декрета от
14 июня 2001 г. о включении вновь прибывших учащихся в образование, организуемое
или субсидируемое Французским сообществом)  .

 Школьное учреждение, где организован переходный класс, обязано прини-
мать на учёбу всех учеников, подпадающих под действие Декрета (ст. 6–7 Декрета).

Ещё один законодательный акт Французского сообщества Бельгии — Декрет об
учреждении механизма приёма и школьногобучения вновь прибывших учащихся в рамках
образования, организуемого или финансируемого Французским сообществом, от 18 мая

2012 г.12— предусматривает организацию языковых и общеобразовательных курсов
для детей, недостаточно владеющих языком образования (французским).

Подобные курсы могут организовываться и финансироваться из государственного
бюджета в каждом школьном учреждении,где в последние два года в среднем училось
не менее восьми несовершеннолетних выходцев их других стран (ст. 8 Декрета).
Помимо вышеупомянутых категорий «вновь прибывших детей» (беженцы, апатриды,
выходцы из развивающихся стран и стран с переходной экономикой) правом быть за-
численными на курсы обладают другие учащиеся в возрасте до 18 лет, которые не
имеют бельгийского гражданства или приобрели бельгийское гражданство в резуль-
тате их усыновления в Бельгии (ст. 2).

В соседнем с Бельгией Люксембурге нормативную базу специальных курсов и клас-
сов для детей мигрантов устанавливает Регламент Великого Герцога от 16 июня
2009 г., определяющий функционирование приёмных курсов и приёмных классов для детей, недавно поселившихся в стране .
В дополнение Регламента специальная «Служба по школьному обучению иностранных
детей», функционирующая в рамках люксембургского министерства образования,
подготовила сборник педагогических рекомендаций, которые предназначены для
сотрудников учебных заведений и муниципальных образований страны — Справоч-
ник для преподавательского персонала, социо-образовательного персонала и коммун

«Вы принимаете в класс ребёнка, недавно по-
селившегося в стране, — что делать?»  .

Аналогично бельгийскому, законодательство Люксембурга во главу угла ставит необходимость интенсивного обучения детей мигрантов национальным языкам, которых
в этой стране три.

 В первую очередь должен быть освоен люксембургский язык (на пер-
вом уровне общего образования), затем —немецкий и французский языки (на после-
дующих уровнях общего образования).

С этой целью Регламент предусматривает организацию «еженедельных приёмных
курсов», проводимых в школе или в ином учреждении, предусмотренном компе-
тентным муниципальным образованием
(ст. 1, 13).
 Количество уроков на приёмных курсах определяется «исходя из школьного
и языкового баланса учащегося» и «постепенно сокращается … в зависимости от про-
гресса, достигнутого им в языковой подготовки», который оценивается каждую чет-
верть (ст. 3–4, 12).

По решению центральных органов власти Люксембурга для детей мигрантов также
могут учреждаться особые «приёмные классы».
Длительность пребывания в приёмном классе, в принципе, не должна превышать
одного года, но при необходимости может продлеваться (ст. 17–20).

Меры по интеграции детей мигрантов в национальную образовательную среду
осуществляются также другими государствами-членами ЕС.
 Правда, в отличие от Бельгии и Люксембурга, в этих государствах
подобные меры чаще всего служат результатом инициативы самих образовательных
учреждений или муниципалитетов и не подкреплены специальным общегосудар-
ственным законодательством.
Европейская комиссия подразделяет меры по «школьной интеграции» (франц. integra-
tionscolaire) детей мигрантов на три основные категории:

1) письменное информирование о школьной системе на родном языке мигрантов (де-
тей и их родителей) — например, инфор-мационные письма и иные публикации
на сербо-хорватском, боснийском и турецком языках в Австрии, более чем на
десяти языках в Ирландии;
2) использование переводчиков — например, в Польше школы, где учатся де-
ти-мигранты, вправе нанимать ассистентов преподавателей, владеющих
родным языком этих учеников, в Германии органы местного самоуправления
рекомендуют школам нанимать на работу лиц, которые, наряду с немецким,
хорошо владеют родным языком семей
мигрантов;
3) назначение специально уполномоченных «лиц-ресурсов» (франц. personnes-
ressources), ответственных за контакты с детьми-мигрантами и их
семьями — например, в Италии министерский циркуляр 2008 г., устанавли-
вающий ориентиры по приёму и интеграции иностранных детей, содержит
указания в отношении «языковых и культурных медиаторов» в школах,
в Дании муниципалитеты, где проживает большое количество детей ми-
грантов, имеют в своем штате специальных советников, координирующих
предоставление образовательных услуг таким детям  .

Данные правила нередко базируются нн двусторонних соглашениях с другими госу-
дарствами-членами ЕС или третьими странами, из которых прибывает наибольшее
количество мигрантов, — например, соглашения Испании с Марокко и Португалией,
соглашения Франции с Алжиром, Испанией,Италией, Марокко, Португалией, Сербией,
Тунисом, Турцией, Хорватией.

Изучение в школах государств-членов ЕС родных языков мигрантов может прово-
диться и по собственной инициативе этих государств (вне рамок международных
обязательств). Так, в Австрии с 90-х гг. XX в

учащиеся начальных школ получили возможность изучать около двадцати языков,
в число которых входят другие европейские языки, а также арабский, китайский,
пуштунский. В начале XXI в. эта возможность была распространена на австрийские
учреждения среднего образования .

В Болгарии обучение граждан других государств-членов ЕС и Европейской ассоци-
ации свободной торговли родному языку и родной культуре регламентируется нор-
мативным актом её министерства образования и науки, изданным во исполнение
вышеупомянутой Директивы ЕС.
 Такое обучение разрешено производить в дипломатических представительствах государств происхождения за счёт последних или за
счёт заинтересованных лиц, но ни в коем случае не за счёт болгарского бюджета или бюджетов болгарских образовательных учреждений

Наряду с мерами по организации курсов (классов) для детей-мигрантов в рамках
обычных национальных школ представляет интерес опыт ЕС и его государств-членов по использованию в аналогичных целях специализированных образователь-
ных учреждений.

Специализированными учреждениями для обучения иностранных детей, созда-
ние которых предусмотрено на уровне ЕС в целом, являются так называемые «евро-
пейские школы».

Европейские школы начали создаваться в 1950-е гг. для обучения детей сотрудни-
ков органов ЕС, вспомогательный аппарат которых сегодня насчитывает примерно
50 тыс. человек разной гражданской при-ударствами-членами (Конвенция о статусе
Европейских школ 1994 г.) .
По завершении обучения в европейской школе учащиеся сдают единый экзамен
(также по единым правилам).

 На этой основе им присваивается квалификация «ев-
ропейский бакалавриат», дающая право поступать в вузы всех государств-членов
ЕС (термин «бакалавриат» в данном случае заимствован из французской образовательной системы, где он обозначает квалифика-
цию среднего, а не высшего образования).

Чтобы открыть доступ к европейскому бакалавриату для всех граждан ЕС школьного
возраста, в 2005 г. было решено позволить осуществлять обучение по стандартам европейских школ в национальных общеобразовательных учреждениях. Заинтересован-
ное национальное учреждение в таком случае обращается с ходатайством в Высший
совет (единый руководящий орган системы европейских школ), и, в случае его удовлетворения, получает статус «аккредитованной европейской школы».

В настоящее время в государствах-членах
ЕС функционирует порядка пятнадцати аккредитованных европейских школ. В этих
школах обучаются как их собственные граждане, так и проживающие на их территории
дети граждан других государств-членов.


Среди государств-членов ЕС наиболее широкой сетью зарубежных школ располагает
Франция (около 500 школ, свыше 300 тыс.учащихся).
 Внушительным количеством подобных учреждений располагают и неко-
торые другие государства-члены ЕС (например, свыше 150 зарубежных школ у Герма-
нии, свыше 130 зарубежных школ, аккреди тованных Италией) .

Зарубежные школы могут создаваться в различном порядке и иметь разную орга-
низационно-правовую форму: зарубежные школы, учреждённые и управляемые заин-
тересованным государством (на основании международного договора с государством
пребывания или с его согласия); местные школы государства пребывания, заклю-
чившие соглашения о партнёрстве с заинтересованным государством, на основании
которого они получают от последнего финансовую и педагогическую поддержку;
смешанные (совместные) школы; отделенияв школах государства пребывания и др.

Общей чертой зарубежных школ является то, что образование в них полностью
стандартов заинтересованного государства и на его языке.
Благодаря этому аттестаты зарубежных школ имеют в заинтересован-
ном государстве такую же силу, как и аналогичные документы общеобразовательных
учреждений, которые работают на его собственной территории.


Исходя из рассмотренного выше европейского опыта, представляется возможным
высказать практические рекомендации для
органов государственной власти Российской
Федерации:
1) ввести для мигрантов, прибывающих в целях осуществления трудовой дея-
тельности или по иным причинам на длительный срок, обязанность информи-
ровать органы государственной власти России о приезжающих вместе с ними
детях на предмет их зачисления в общеобразовательные учреждения (школы).
Предусмотреть санкции для мигрантов,дети которых не обучаются в российских
школах, в том числе не посещают занятия без уважительных причин;

2) разработать на федеральном уровне нормативные акты, специально посвя-
щённые вопросам школьного обучения детей мигрантов, включая создание
для них приёмных (адаптационных и т. п.) классов и (или) курсов;
3) вступить в переговоры о заключении двусторонних или многосторонних
соглашений с государствами — основными «поставщиками» мигрантов на
предмет взаимного информирования о детях мигрантах и их образовании;
4) рассмотреть вопрос о расширении сети российских школ в государствах-участ-
никах Содружества Независимых Госу-
дарств с целью заблаговременной подготовки потенциальных мигрантов для
интеграции в российскую образовательную и духовно-культурную среду
(включая создание российских секций в местных общеобразовательных уч-
реждениях).