Чиновники. Прошло 11 лет. Читать ВСЕМ!

                Прошло 11 лет…
                Проблема. И секретаря ответ…
«Я. Не хочу. Вам. помогать.
Вопрос. Лично ваш. Решать!».
Так Секретарь Чина сказала –
Ибо: «так» вопрос понимала.

И!? Секретарь. Большого Чина.
Она – глупа, а он – прямо – «скотина»!»!?..
Нет, не так: ТАК ОНИ ПОНИМАЮТ:
«Кто-то. Что-то. Для себя. Отнимает.»,

И: по-другому им -  НЕ ДАНО И ПОНЯТЬ:
Только: «что-то…  для себя лишь… отнять!..»…
И что Подвиг я уже давно свершила:
Подумаешь ДОМ СПАСЛА ОТ ОБРУШЕНЬЯ. Решила

Секретарь: «Это было давно, и  – забыто!»…
(Вспомнила Сказ про Старуху, Корыто:
Все Чины  – чем-то Старуху Пушкина напоминают:
«Всё больше и больше ПОТРЕБОВАТЬ СЕБЕ, и – забыть!»…
И: «А теперь, Рыбонька – можешь уплыть!
Потребуешься – приплывёшь,
А пока: «Стража, спроси: «Когда –
   «Ласты «склеишь», аль – «уплывёшь»!?»)…

 Я, вновь - изумилась и опять восхитилась:
ГосЧины и их – «круговая порука»,
А мы-«москвичи просто», им – просто ДОКУКА!!!..
Действительно: зачем мы им нужны:
«Зарплата  ж  идёт ИМ от Страны!..»…
А что Страна, это – Территория ПЛЮС- и они, и мы,
(Со взносами-налогами для их заплат из госказны),
Это: не для чиновников – они ж – «Все – умны!»,
Причём строго по определению!?..
Нет. Ис(з)КЛЮЧительно по их Секретарей мнению…

P.S.
1.  Давности Подвигам – не бывает.
2. «По себе всяк других понимает!»…
3. Ищите РАЗУМного ГОСЧиновника,
В «звании» хоть – «майора», хоть – «полковника»,

У которого Мозги и ГосМышление есть,
Причём и того и другого – НУЖНО – «не счесть»!..
А главное – наличествует ПАТРИОТИЗМ,
Гласящий: «Всяк. У РОДИНЫ – не один!»,

И: «Всяк Патриот – «За РОДИНУ – горой!»…
И: «Всяк с Подвигом СПАСЕНИЯ ЖИЗНЕЙ – Герой!»…
И: «РОДИНА – 1/6 часть суши (была), где восток,
Начинался на Сахалине,
А – ЛЮБОВЬ к РОДИНЕ – в «Рая «Долине»…

4. И, (если и когда) РАЗУМНОГО из Чинов найдёте,
Аки соловей Вы запоёте:
«Вот это, это, это и это – НАДОБНО ДЛЯ ГОСУДАРСТВА,
Где Мудрые Правители лишь - «на Царстве»!
И где – Секретари/Помощники – РАЗУМные лишь даны
Для СЛУЖБЫ  РОССИИ – огромной СТРАНЫ!!!..

5. И вот бы ЗаКОН, да ФЕДЕРАЛЬНЫЙ:
«Труд госчиновников – пусть будет АВРАЛЬНЫЙ!!!
А документооборот – пусть будет наоборот:
ДЕЛА НАДОБНЫ, а – НЕ ОТПИСКИ,
И – в помощниках/секретарях – Мудрые, и - не одалиски»!..

6. Умные друзья мне говорят: «Бесполезно
Писать – госчиновники, как консервы –
Родня, знакомые, «круговая порука»,
А Вы, Г.А. «Для СТРАНЫ давайте..!!!» - им – «Скука!»...

7. И Главе государства тоже – бесполезно писать:
Его чины («по работе с обращеньями граждан..») «послать»
Могут любого – прям с «полпинка» в даль»!!!..
8. Но – ЖИТЬ КАК-ТО НАДО. Смотрю прямо и вдаль:

«БезЧувственных – не перевоспитать.
Значит – НАДО ЗАКОНЫ в ГОСУДАРСТВЕ МЕНЯТЬ,
А для этого Диссертацию Архипова М.М. читать!»…
9. Читайте, Чины – опять и опять!!!...

10. Диссертацию прилагаю.
Прочитать её на НГ  ВСЕМ предлагаю.
И – Министру юстиции РФ – писать и писать:
«ЛюдЯм на Руси, ты – должён ПОМОГАТЬ!!!

ЛюдЯм на Руси – не в Суды запохаживать,
А ГосЧиновников тебе – не расхолаживать:
100 (сто) раз ему написали!? Отписки от него увидали!?
Значит – ГосЧина сего – «Гнать!»,
И: 5(пять) Лет, чтоб – не видать

Энтого Чинушу у госкормушки…
И: 5 (пять) лет – пусть «чинит дома «погремушки»!!!..
10. Тогда может – и произойдёт в Мозгах переворот:
«Опасность: «От ворот может быть поворот!»…
У Чинуш… И от Душ
«Людёв» - благодарный  Туш
Прямо таки – Главе государства ЛЮБОГО!!!..»…
11. И Тезисы АММ прилагаю – они – вообще – для любого!!!..
2021.12.15

ТЕЗИСЫ
изменение порядка рассмотрения обращений граждан.
Проблема 1. Вопрос, находящийся в компетенции нескольких органов власти, не решается. Это происходит потому, что, как правило, обращение направляется на рассмотрение по компетенции в низшее звено власти, которое из-за отсутствия специалистов и субординации, когда в реальности сталкивается с проблемами, выходящих за пределы компетенции, не может передать его на исполнение наверх или привлечь нужных специалистов. Поэтому используются механизмы замыливания таких обращений, на них даются формальные ответы, ответы только на часть вопросов или об отсутствии компетенции, без перенаправления обращения для рассмотрения по существу. Фактически на рассмотрение таких обращений тратятся значительные ресурсы, а вопросы заведомо не решаются.
Решение. Внесение в действующее законодательство механизма рассмотрения таких обращений путем создания межведомственных комиссий. В настоящее время в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» нет реального механизма рассмотрения и контроля рассмотрения таких обращений. В случае создания межведомственной комиссии в нее можно назначить лицо, курирующее деятельность нескольких ведомств и способное осуществить контроль.
Проблема 2. Ряд проблем, поднимаемых гражданами, не решается годами, а также на проблемы, требующие оперативного решения реагируют спустя месяцы, когда актуальность уже прошла.
Решение. Необходимо закрепить в законе что:
1. Если обращения касаются жизни и здоровья людей, то оно должно быть рассмотрено в 10-дневный срок.
2. Если проблема не решается на протяжении длительного времени (более года), то обращение передается специальной группе, укомплектованной наиболее подготовленными специалистами и ее решение ставится на контроль руководителя органа власти соответствующего уровня.
За волокиту по таким обращениям предусмотреть более серьезную ответственность в ст. 5.59 КОАП (сейчас за нарушение срока рассмотрения обращения установлена ответственность 5-10 тыс. руб.) и ввести отдельной частью ответственность за нерассмотрение обращения по существу.
Проблема 3. У граждан нет реального механизма воздействия на председателей СМД, ТСЖ, СНТ, руководителей управляющих компаний и работников аппарата при произволе с их стороны, кроме как обращения в суд с иском. Указанные лица не обязаны рассматривать обращения граждан, их деятельность как коммерческих и некоммерческих организаций только частично контролируется органами власти. Например, они могут заключать договора с подрядными организациями на выполнение работ, завышать стоимость, принимать работу с существенными недоделками, и бесконечно их переделывать за счет членов СНТ и жильцов. При этом никто без решения суда или их согласия не может отменить акт уже выполненных работ и взыскать ущерб. Недостатки своей работы они законно скрывают от жильцов. И даже существуют случаи систематического хулиганства подчиненных лиц (отключают коммунальные услуги, препятствуют доступу в помещения и т.п.), неисполнения решения судов по выигранным гражданами  делам, без существенных для себя последствий. А страдают в основном социально незащищенные слои населения, не способные нанять адвоката.
Решение. Повысить требования к назначению таких лиц. Поскольку они непосредственно работают с гражданами, то также как и сотрудники полиции должны периодически проходить военно-врачебную экспертизу. Это позволит отсеять наркоманов и психически неуравновешенных людей, заставит вести себя более вежливо с гражданами, а также при наличии неадекватного поведения можно будет рассмотреть проблему с точки зрения врача психиатра и отстранить такого лица от работы без решения суда.
Проблема 4. В законе нет четкого понятия административно-правовые отношения, и даже в научной литературе существует 3 существенно отличающиеся концепции их понимания, от отношений только с органами власти (Козлов Ю.М., Чернов С.Н., Бахрах Д.Н.) до любых организационных отношений (Адушкин Ю.С., Багишаев З.А, Манохин В.М.). При этом ст. 11 ГК РФ прямо определяет, что Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» защищает права граждан только в административном порядке.
Гражданам отказывают в рассмотрении ряда обращений и возбуждении уголовных дел в связи с мнением о наличии гражданско-правового спора.
Поскольку вопрос довольно слабо проработан на законодательном уровне, то на уровне его исполнения чиновниками низшего звена встречаются любые его толкования. Например, РОО «Московский Союз Художников» уже 5 лет не может спокойно эксплуатировать в свою Индивидуальную творческую Мастерскую 58,2 кв. м (и ряд аналогичных случаев по всей Москве), переданную ему ДГИ г. Москвы по договору безвозмездного пользования для мастерской, в связи с препятствованием Председателем СМД, её мужем и «старшей по подъезду» – 141 (сто сорок один) наряд полиции, самоуправство, сломы замков, дверей, физический недопуск в подъезд. На обращения художников - полиция, Управа р-на и Префектура - отвечают, что это гражданско-правовой спор, не подлежащий разрешению в административном порядке, и для его решения требуется обращаться в суд (при наличии Решения суда от 15.10.2019г. о признании ГБУ «Жилищник - обязанным обеспечить беспрепятственный доступ в подъезд). И это самоуправство длится 5 (пять!?) лет.
Проблема 5. Существует множество недоработок и могущих быть двояко прочитанных формулировок в ГК РФ, ЖК РФ, УК РФ, КОАП РФ, в Приказе МВД и др. №7339 от 29.12.2005; в законах, определяющих разные порядки рассмотрения обращений граждан. Можно выделить 6 таких групп: общий порядок (59-ФЗ), рассмотрение обращения при оказании государственных и муниципальных услуг (210-ФЗ), процессуальный (УПК РФ), жалобы на действия отдельных лиц (ряд отдельных законов), досудебный (ГПК РФ, АПК РФ) и судебный. Отсутствие единого документа определяющего приоритеты и взаимодействие различных законных и подзаконных актов, отсутствие единого органа контролирующего эту деятельность, имеющиеся противоречия путают граждан, вызывают их недоверие к власти и нарушают работу всего механизма административной защиты прав.
Решение. Необходимо инициировать проведение парламентских слушаний с привлечением научного сообщества для выработки и закрепления в действующем законодательстве единого четкого понятия административно-правовых отношений и кодификации имеющихся законодательных актов по этому вопросу.
P.S.   При «пронизывании» «сверху донизу» всех ветвей исполнительной власти РФ (можно их назвать Межведомственными Конфликтно-Согласительными Совещаниями МКСС, которые назначают  Межведомственные Конфликтно-Согласительные Комиссии МКСК (или наоборот: к примеру: МКСК при ОМВД при 10 нарядах полиции выступает инициатором МКСС в Префектуре), где по Решению в Протоколе – назначается АНАЛИЗ каждого вычленённого с помощью Программы от Департамента информационных технологий г. Москвы случая, и – формулируется необходимость создания Указа Пр РФ/Приказа Мэра Москвы, изменений в ППРМ № 157-ПП от 24.02.2010г. с Регламентом работы Префектуры и Управы и т.п., чтобы избежать подобные ситуации на территории всей Москвы и РФ, а в случае Мастерской: в Решении Протокола МКСС у Префекта:  1) просить Володина В.В. (ГД ФС РФ) за два месяца (после установки за месяц Программы Деп информ технологий г. Москвы о вычленении одинаковых обращений по адресу/проблеме/ситуации/ /необходимости перевода на федеральный уровень из-за госчиновников неспособных принимать решения) - внести изменения в 59 ФЗ об «исключительном случае» с назначением куратором от ГД ФС РФ Толстого П.О. и Разворотневу С.В. а от ПрМ – Собянина С.С. 2) просить Мэра выпустить Указ запрещающий частным лицам устанавливать запирающие устройства в подъезды МКД, 3) обязать ОМВД р-на провести военно-врачебную комиссию по отношению трёх зачинщиков скандалов в СМД, и в случае признания их нормальными людьми – обратиться в ГД ФС РФ и попросить внести за два месяца изменения в 59 ФЗ и в десяток Приказов, Регламентов, норм, и т.д. с формулировкой: оштрафовать лично Председателя СМД за каждый из 141 вызовов полиции (около 14 млн. рублей гострат при подсчете себестоимости каждого вызова с федерального уровня от части зарплаты Министра МВД РФ до уборщицы в гараже для нарядов полиции),  и - завести уголовное дело по ст. 213 и 330 УК РФ за пять лет самоуправства), 4) осветить эту ситуацию в СМИ города и РФ для срочного «запуска» Программы Деп инф технологий г. Москвы с помощью микрочасти от 27 млрд. рублей на ЦИФРОВИЗАЦИЮ РФ.
Таким образом можно будет избежать перегрузок в работе судей РФ, вынужденных решать мелкие бытовые споры из-за самоуправства наглых, хамства невоспитанных родителями и некомпетентных/сознательно вредящих имиджу Пр М/Пр РФ юристов Префектур, Управ и УК ГБУ ЖИЛИЩНИК (по Москве), ПОСЫЛАЮЩИХ в СУД, вместо досудебных МИРОВЫХ СОГЛАШЕНИЙ:
ибо: из каждой ситуации есть три выхода и один – запасной!.. И хотя бы один из них – без судов, вызовов нарядов полиции (или - не более 10), т.е – МИРНОЕ УРЕГУЛИРОВАНИЕ миниКОНФЛИКТОВ (особенно в ЖКХ) - с помощью МКСС или МКСК…
2021.08.25

МОСКОВСКИЙ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
МФЮА
Рекомендовать (не рекомендовать) к защите
________________________
Проректор по учебной работе
к.ю.н., доцент
___________В.В. Шутенко
____ декабря 2020 г.
МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
На соискание степени магистра юриспруденции по магистерской программе «Административное, финансовое право»
на тему:
Порядок внесудебной защиты прав субъектов административных правоотношений (по материалам органов государственной власти)
Выполнил:
Магистрант Архипов Михаил Михайлович
Научный руководитель: кандидат юридич. наук, доцент кафедры
Кудряшов Евгений Олегович
Рецензент: адвокат Московской коллегии адвокатов, Нефедова Лариса Геннадьевна
Московская область 2020
2
Содержание
Введение 3
1. Административно-правовые отношения ........................................................... 9
1.1. Понятие 9
1.2. Содержание 12
1.3. 14
1.4. Организации публичной администрации ........................................................ 16
2. Способы внесудебной защиты прав 20
2.1. Обращение гражданина 20
2.2. Досудебный порядок урегулирования спора ................................................... 23
2.3. Нотариальная защита права 29
2.4. Медиация 32
2.5. Решение споров в третейских судах 37
2.6. Самозащита права 38
3. Проблемы законодательного регулирования .................................................. 40
3.1. Проблема кодификации порядка рассмотрения обращений .......................... 40
3.2. Пробелы законодательства по рассмотрению отдельных видов обращений 54
3.3. Уязвимость действующего порядка рассмотрения обращений от новых технологий 59
3.4. Проблема формальных ответов на обращения ................................................ 66
3.5. Проблема защиты прав апатридов 72
Заключение 75
Список используемых источников 81
3
Введение
Человек, является одним из наиболее важных субъектов административно-правовых отношений, и именно ему необходимо предоставлять максимум правовых возможностей для защиты его нарушенных прав и свобод от неправомерных действий органов управления и должностных лиц. Важность этого закреплена в Конституции Российской федерации, где ст. 2 определяет: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства»1, т.е. во второй статье основного закона страны. Важность защиты прав граждан, работников, несовершеннолетних и других групп, важность исправной работы механизма обратной связи с властью регулярно подчеркиваются Президентом Российской Федерации в своих посланиях и обращениях.
В связи с эпидемией коронавируса 2020 года существенно сократилось количество индивидуальных предпринимателей, малых и средних предприятий. По данным ФНС России по состоянию на 10.09.2020 г. за год количество таких предприятий сократилось на 210,5 тыс. или на 3,8%, а по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года падение увеличилось в 2 раза2. Следовательно, необходимо обеспечить защиту прав малых и средних предприятий для их роста.
В России ведется информационная война, где прозападные организации пытаются лоббировать западные ценности, а российские – защитить суверенитет. Эта война ведется на всех уровнях и это вопрос национальной безопасности, в том числе в этой войне используются уязвимости действующей административной системы управления. Например, большинство российских граждан отрицательно относятся к пропаганде ЛГБТ и ювенальной юстиции, но толерантность к лицам нетрадиционной ориентации и западные нормы права по защите детей активно нам прививаются. По данным опросов (диаграммы № 1 и № 2):
1 Конституция Российской Федерации. // Опубликована на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
2 Согласно данным из Единого реестр субъектов малого и среднего предпринимательства [Электронный ресурс]. URL: ofd.nalog.ru/index.html (дата обращения 10.09.2020).
4
Диаграмма № 1. Итоги опроса Фонда «Общественное мнение» отношения россиян к сексуальным меньшинствам3
Диаграмма № 2. Итоги опроса ВЦИОМ об отношении россиян
к ювенальной юстиции.4
3 Россияне против признания ЛГБТ-сообщества. 07.06.19 14:12. [Электронный ресурс]: URL: flb.ru/5/3712.html (дата обращения 10.09.2020)
4 По данным ВЦИОМ: Большинство россиян не поддерживают ювенальную юстицию. BFMRU. 8.02.2013, 20:04. [Электронный ресурс]: URL: www.bfm.ru/news/207476 (дата обращения 10.09.2020).
76%
16%
4%
4%
Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна Ключевая роль в защите детей должна принадлежать: принадлежать: принадлежать: принадлежать: принадлежать: принадлежать: принадлежать: принадлежать: принадлежать:
семье семье семье семье
государству государству государству государству государству государству государству государству
общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям общественным организациям
затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить затрудняюсь ответить
5
При этом Совет Федерации, выносит на обсуждение и в последующем вносится законопроект в Государственную Думу «О профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федерации»5. Подготовку данного законопроекта вели 3 рабочие группы: Совета Федерации, Государственной Думы и Совета по правам человека. По данному законопроекту 181 общественная организация выступила против, включая все основные религиозные организации, по заключению Правового управления Государственной Думы он не соответствует требованиям Конституции РФ, кроме этого ряд юристов отметили, что законопроект противоречит основным принципам российского права6.
11 октября заместитель председателя комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей Пушкина О.В. выступает на ЛГБТ-проекте «Иллюминатор» с речью, которую ряд граждан восприняли как пропаганду ЛГБТ ценностей среди детей7.
По указанным случаям поступило масса обращений в органы власти с поддержкой и против принятия законопроекта, с поддержкой позиции депутата и с требованием о привлечения ее к ответственности. Эти факты свидетельствуют о том, что идет активное лоббирование чуждых россиянам ценностей.
Об острой необходимости формирования в России реального и здорового гражданского общества говорят все – от высшего руководства страны до рядовых государственных и муниципальных служащих и представителей СМИ. Ключевыми моментами такого реформирования должны стать прозрачность и действенность механизма защиты прав субъектов административных правоотношений, обратная связь между обществом и властью и снижение нагрузки на судебные органы.
Институт рассмотрения обращений граждан по сути является первичным кирпичиком всей системы административной защиты прав, тем этапом на котором
5 Законопроект № 1183390-6 «О профилактике семейно-бытового насилия». [Электронный ресурс]: URL: sozd.duma.gov.ru/bill/1183390-6 (дата обращения 10.09.2020)
6 Законопроект «О профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федерации». Википедия. [Электронный ресурс]: URL: (дата обращения 10.09.2020).
7 Депутата ГД Оксану Пушкину могут наказать за пропаганду ЛГБТ подросткам. Информационно-психологическая война. Пропаганда ЛГБТ в России. ИА Красная Весна. 14.10.2020. [Электронный ресурс]: URL: rossaprimavera.ru/news/0952a50c (дата обращения 17.11.2020).
6
должно устраняться подавляющее число нарушений. Однако он практически не функционирует и не позволяет защищать права граждан и организаций. С момента принятия, за 14 лет в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»8 (далее – закон о рассмотрении обращений), регулирующий данный порядок, вносились изменения 8 раз, при этом несмотря на массу системных проблем в изменениях затронута только одна: работа с электронными обращениями (Федеральные законы от 27.07.2010 № 227-ФЗ и от 27.11.2017 № 355-ФЗ).
Цель данной работы в выявлении системных проблем существующего порядка внесудебной защиты прав субъектов административных правоотношений и формировании предложений по их решению путем изменения действующего законодательства.
В основном анализируется порядок рассмотрения обращений, как наиболее проблемный, важный и фундаментальный инструмент защиты прав субъектов административных правоотношений. Из субъектов преимущественно анализируются граждане и малые предприятия, поскольку средние и крупные предприятия имеют больше возможностей для защиты своих прав.
Как показывает судебная практика большинство способов защиты прав субъектов административных правоотношений, изложенных в главе 3 диссертации, такие как подача жалобы, претензии, судебной жалобы, жалобы на действия работников следствия, обращение к нотариусу за совершением нотариального действия и т.п., должны как минимум соответствовать требованиям общего порядка рассмотрения обращений как по форме подачи, так и по форме рассмотрения. Поскольку в случае несоответствия формы подачи суды и органы власти рассматривают такое действие как обращение, что подробно изложено в параграфе 3.1 диссертации.
8 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018). // Собр. законодательства РФ, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.
7
Таким образом, можно выделить следующие задачи:
а) раскрыть основные аспекты понятия, содержания и особенности административных правоотношений;
б) выявить через практику существующие системные проблемы защиты прав субъектов административных отношений;
в) проанализировать противоречия между законом о рассмотрении обращений, другими законными и подзаконными актами;
г) проанализировать перспективы использования новых технологий и связанные с этим уязвимости существующего порядка внесудебной защиты прав субъектов административных правоотношений;
д) предложить решение имеющихся проблем.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении государственной управленческой деятельности, нацеленные на защиту прав субъектов этих отношений. Предметом является административное законодательство, судебные решения, акты и письма органов исполнительной власти по вопросам защиты прав граждан и предприятий во внесудебном порядке.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в возможности использования предложений и выводов в законотворческой работе с целью устранения противоречий в содержании норм права, а также повышения эффективности административного механизма защиты прав граждан и других субъектов административных правоотношений.
Основным методом исследования являлся дедуктивный анализ. А также применялись юридико-догматический метод, методы анализа и синтеза, абстрагирования, конкретизации, структурно-функциональный, сравнения, и другие общие методы научного исследования.
Эмпирическую базу исследования составили обращения граждан, поступивших в Аппарат Государственной Думы в VII созыве и статистические данные по их рассмотрению, решения высших судов, материалы по защите прав граждан Московской городской коллегии адвокатов, эмпирические исследования, проведенные другими авторами по тематике диссертации.
8
Основные теоретические и практические положения, содержащиеся в работе, были изложены магистрантом в публикациях: «Административные отношения: определение, содержание, законодательные пробелы и пути их решения» (Молодой ученый. Международный научный журнал. № 44, ч. III. 2020. с. 162-168), «Проблемы кодификации порядка рассмотрения обращений граждан» (Молодой ученый. Международный научный журнал. № 49, ч. III. 2020. с. 162-168).
Структура и объем диссертации обусловлены логикой исследования, его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 15 параграфов, заключения и списка используемых источников.
9
1. Административно-правовые отношения
1.1. Понятие
Административно-правовые отношения – «урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой»9
Вопросы правовых отношений всегда вызывали большой интерес и наибольшие споры в юридической науке. Можно с уверенностью констатировать тот факт, что проблема правовых отношений является доминирующей в общей теории права. Типичные черты правоотношения свойственны общественным отношениям, урегулированным нормами права, характерными для любых отраслей правовой системы и сфер российского законодательства10
Основными признаками правоотношения являются9:
а) первичность правовых норм;
б) регламентация правовой нормой действий (поведения) сторон отношения;
в) взаимные права и обязанности сторон правоотношения, определяемые нормой права;
г) установление юридической ответственности за несоблюдение нормы права.
Вместе с тем есть и особенности, связанные с тем, что административно-правовые отношения – это отношения именно в сфере управления, урегулированные нормами административного права, соответственно:
а) они возникают в процессе государственного управления и всегда присутствует орган государственного управления в качестве субъекта;
9 Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации. 2019. / Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a037/index.html (дата обращения 01.09.2020).
10 Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция».-М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. C 56.
10
б) одна сторона, субъект управления (управляющая сторона), занимает доминирующее положение, и в основном на эту сторону должны накладываться ограничения для соблюдения равноправия сторон и законности;
в) за нарушение права ответственность наступает перед государством;
г) в основном возникают по инициативе одной из сторон, этот признак отличает их от гражданско-правовых отношений.
Другая основная концепция, присутствующая в научных кругах, расширяет круг административных правоотношений: на возникающих не в процессе, а в сфере государственного управления и между любых субъектов административного права, включая и равных.
Ученые Адушкин Ю.С., Багишаев З.А., Манохин В.М. и вовсе демонстрируют альтернативный подход к выделению особенностей административных правоотношений: «Они утверждают, что административно-правовые отношения в своей преобладающей части - организационные, что обусловлено содержанием исполнительной власти как организующей силы государства. Это означает, административно-правовые отношения сами по себе не существуют, а выполняют строго служебную роль. Они обеспечивают условия (производства и т.д.), согласование деятельности людей, координацию, охрану и развитие и т.д.» 11
Каждая из концепций имеет свою логику, но в данной работе в связи с ограниченным объемом, мы будем придерживаться наиболее распространенной узкой концепции, которую представляют: Козлов Ю.М., Чернов С.Н., Бахрах Д.Н., Соболевский В., Студеникин С.С. и др.
Вместе с тем нельзя согласиться, что административные отношения могут быть только с участием исполнительных органов. Например, в трудах Попова Л.Л. и Чернова С.Н. указано: «Административно-правовые отношения возникают непосредственно в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций»12 и
11 Дмитриев Ю.А. Административное право РФ. 2008. // [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a004/5.html (дата обращения 01.09.2020).
12 Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации. 2019. // Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. [Электронный ресурс]. URL: be5.biz/pravo/a037/index.html (дата обращения 01.09.2020).
11
«Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности»13.
Полагаем, что хотя действительно в основном эти отношения и связаны с органами исполнительной власти, но в полной мере касаются и других государственных органов и должностных лиц.
Депутаты законодательных органов ведут активную работу с избирателями, и к тому же обладают эксклюзивными административными процедурами: депутатский запрос, парламентский запрос и заслушивание должностных лиц на пленарных заседаниях14 15. В том числе само обращение граждан может быть в виде: предложения, заявления и жалобы. Депутаты активно принимают предложения граждан по совершенствованию системы государственного управления и вносят на их основании свои законодательные инициативы, обсуждают их на комитетах и комиссиях.
Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, как и прокуратура не относятся к ни к одной ветви власти, но осуществляют властные функции16 17. В органы судебного департамента поступают жалобы на секретарей судебного заседания и ряд других лиц, а прокурор может принимать участие во всех видах административно-правовых отношений. Счетная палата проверяет организации на предмет использования ими бюджетных средств, т.е. осуществляет административный контроль. Кроме того, административно-правовые отношения затрагивают и деятельность других многочисленных организаций публичной администрации. Например, органы Фонда социального страхования18 активно участвуют и в рассмотрении обращений граждан.
13 Чернов С.Н. Административное право. Часть I. Учебное пособие. //Петрозаводск: Из-во ПетрГу, 2012. С 35.
14 Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 24.04.2020). // Собр. законодательства РФ, 12.07.1999, № 28, ст. 3466.
15 Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (ред. от 03.08.2018). // Собр. законодательства РФ, 13.05.2013, № 19, ст. 2304.
16 Федеральный закон 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ред. от 27.12.2019). // Собр. законодательства РФ, 12.01.1998, № 2, ст. 223
17 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 09.11.2020). // Собр. законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.
18 Приказ ФСС России от 13.01.2016 № 11 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Фонде социального страхования Российской Федерации». // Российская газета, № 43, 01.03.2016.
12
Таким образом административно-правовые отношения в полной мере затрагивают все ветви власти и должностных лиц, соответственно и защита прав субъектов административных отношений подразумевает защиту во всех сферах государственного управления.
1.2. Содержание
Правоотношения состоят из определенных элементов: субъектов, объекта и содержания правоотношения. В содержании административного правоотношения различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности). Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния.
Некоторые авторы отдельно выделяют в качестве объекта неимущественные отношения, иногда именуемые предметом (материальные предметы и вещи) в дополнение к неимущественному объекту19.
Нормами административного права определяются субъекты, права и обязанности сторон правоотношения. Так, отношения граждан, связанные оформлением земельного участка, возникают с определенными органами исполнительной власти и при заранее определенных обстоятельствах, при этом права и обязанности сторон четко закреплены административной нормой. Межевание проводит кадастровый инженер по специфичной процедуре, границы согласовываются с соседями, в определенные сроки и по определенной форме гражданин подает заявление о признании права.
Поскольку административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами, то речь идет о юридических фактах – обстоятельствах, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения19.
19 Чернов С.Н. Административное право. Часть I. Учебное пособие. // Петрозаводск: Из-во ПетрГу, 2012. С 37-38.
13
В качестве юридических фактов выступают, деяния и события. Деяния являются результатом активного волеизъявления субъекта по возникновению, изменению или прекращению административно-правового отношения. События – явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и другие).20
Деяния проявляются в двух ипостасях: как действия и как бездействие. Действие предполагает основанное на волевом решение совершение активных действий, а бездействие - волевое же несовершение предписываемых законом действий.20
Как правило, действием, обусловливающим административное правоотношение, является издание ненормативного акта управления (приказ о назначении, распоряжение о выделении средств, решение о налоговой проверке и т.д.). Это наиболее характерный для административного права юридический факт. Однако административные правоотношения возникают также и по инициативе управляемых субъектов правоотношения (подача заявления или жалобы, совершение правонарушения и т.п.).20
Например, такой факт, как введение режима повышенной готовности в связи с эпидемией коронавируса может быть признан судом обстоятельством непреодолимой силы согласно п. 7 Обзора № 1 Президиума ВС РФ от 21.04.2020. При этом это не относится допустим к отсутствию у должника денежных средств в связи с приостановкой деятельности из-за эпидемии. Принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления меры по ограничению распространения эпидемии, в частности, установление обязательных правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, запрет на передвижение транспортных средств, ограничение передвижения физических лиц, приостановление деятельности предприятий и учреждений, отмена и перенос массовых мероприятий, введение режима самоизоляции граждан и т.п., могут быть признаны обстоятельствами непреодолимой силы, если будет установлена причинная связь между этими обстоятельствами и неисполнением обязательства.
По своему характеру выделяются правомерные и неправомерные действия. Правомерные действия основаны на положениях норм административного права и
20 Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации. 2019. // Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a037/index.html (дата обращения 01.09.2020).
14
соответствуют им. Неправомерные действия нарушают предписания норм административного права. Такие юридические факты - это правонарушения, которые могут быть дисциплинарными проступками или административными правонарушениями. Неправомерные действия влекут за собой возникновение ряда процессуальных правоотношений по привлечению к дисциплинарной или административной ответственности.21
Следует иметь в виду, что неправомерным может быть и бездействие: например, бездействие должностного лица, обязанного совершить определенные действия в отношении гражданина или организации, или бездействие гражданина, обязанного регистрироваться в органах внутренних дел по месту временного пребывания.21
События, по своей сути, это явления, независимые от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и т.п.). Нормами административного законодательства предусматривается возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, в том числе и в связи с такими обстоятельствами, которые не связаны с волеизъявлением субъектов правоотношения.21
Неправильное соотнесение юридических фактов с конкретными решениями и последствиями часто являются причиной формального рассмотрения органами власти случаев нарушения прав, что исследуется в параграфе 3.4 диссертации.
1.3. Субъекты
Под субъектом административно-правовых отношений понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих отношений, носителями соответствующих прав и обязанностей22.
Объединяет их обладание особым юридическим качеством, а именно: административной правоспособностью.22
21 Дмитриев Ю.А. Административное право РФ. 2008. // [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a004/5.html (дата обращения 01.09.2020).
22 Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации. 2019. // Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a037/index.html (дата обращения 01.09.2020).
15
Административная правоспособность – это «признаваемая законом возможность гражданина быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Правоспособность возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.23
Административная дееспособность граждан - это способность личными действиями приобретать права и обязанности административно-правового характера, осуществлять их, а также нести личную ответственность за совершенные правонарушения. Дееспособность в полном объеме возникает по достижении 18 лет23.
Полная дееспособность может наступить и раньше в случаях: эмансипации (в соответствии со ст. 27 ГК РФ лицо, работающее по трудовому договору, либо занимающееся предпринимательской деятельностью, может быть объявлено полностью дееспособным) и вступлении в брак (п.2 ст.21 ГК РФ).
Также есть отдельные запреты для лиц 18 летнего возраста: получение лицензии на огнестрельное оружие ограниченного поражения – с 21 года, избрание в Государственную Думу – с 21 года, а баллотирование в Президенты РФ – с 35 лет.
Для индивидуальных субъектов административная правоспособность, как правило предшествует дееспособности, у коллективных субъектов и должностных лиц они наступают одновременно, что называется правосубъектностью. Правоспособность иностранных граждан может наступать одновременно с дееспособностью в соответствии со ст. 399 ГПК РФ.
Правовой статус субъекта административного правоотношения определяется прежде всего объемом его административной дееспособности:
а) Индивидуальные: граждане (граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства), субъекты, обладающие специальным административно-правовым статусом (должностные лица, военнослужащие, беженцы, вынужденные переселенцы, инвалиды и т.п).
б) Коллективные: органы власти, организации, предприятия, учреждения, структурные подразделения этих организаций, трудовые коллективы и т.п.
23 Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации. 2019. // Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a037/index.html (дата обращения 01.09.2020)
16
Существуют и другие классификации субъектов административных правоотношений, например, В.Т. Батычко выделяет следующие группы: индивидуальные, коллективные, специальные24, Т. Б. Макаров: субъекты, которые представляют публичный интерес и субъекты, реализующие частный интерес.25
1.4. Организации публичной администрации
Практически не определен правовой статус организаций публичной администрации (организаций, деятельность которых является публично значимой и затрагивает права и свободы граждан), на что указано Конституционным Судом РФ и дано соответствующее поручение органам законодательной власти26, в частности:
а) законодательно не определен вопрос о том, какие организации относятся к осуществляющим публично значимые функции, какие функции в этих организациях являются публично значимыми;
б) в ряде организаций отсутствуют подзаконные акты по применению закона о рассмотрении обращений, а где есть подзаконный акт, он может противоречить закону, в связи с чем он фактически не применяется (например, срок направления обращения по компетенции в Московской городской нотариальной палате не установлен27, для нотариусов-членов Нотариальной палаты ХМАО-Югры составляет 10 дней28, а по Федеральному закону – 7 дней);
в) в нарушение ст. 53 Конституции Российской Федерации нет механизма возмещения из казны Российской Федерации ущерба, причиненного действиями таких лиц, поскольку ст. 1069 ГК РФ «Ответственность за вред, причиненный
24 Батычко В.Т. Административное право. Конспект лекций. // Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008. [Электронный ресурс]: URL: www.aup.ru/books/m228 (дата обращения 01.09.2020).
25 Волков А.К. К вопросу о субъектах административного права. // Вестник МФЮА, 2016, № 1. С. 43.
26 Постановление КС РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области». // СПС «Консультант Плюс».
27 Порядок приёма и рассмотрения электронных обращений в МГНП. [Электронный ресурс]: URL: (дата обращения 10.10.2020).
28 Порядок организации работы с обращениями граждан и юридических лиц на действия (бездействие) нотариусов- членов Нотариальной палаты ХМАО-Югры. [Электронный ресурс]: URL: (дата обращения 10.10.2020).
17
государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» не предусматривает ответственность организаций публичной администрации не являющихся органами власти, за исключением органов местного самоуправления29.
Согласно правоприменительной практики к организациям, осуществляющим публично значимые функции относятся:
а) избирательные комиссии, за вред, причиненный их действиями по ст. 1069 ГК РФ несет ответственность создавшее их публично-правое образование30;
б) нотариусы и нотариальные палаты31 32, при этом не смотря на то, что обе категории исполняют публичные функции, вред за действия государственного нотариуса может быть возмещен государством, а частного - нет33;
в) адвокаты34;
29 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.04.2020). // Собр. законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410.
30 Определение Конституционного Суда РФ от 16.12.2010 г.№ 1722-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Румянцева Геннадия Матвеевича на нарушение его конституционных прав положениями части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», пункта 19 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей первой и третьей статьи 392, части второй статьи 394 Трудового кодекса Российской Федерации, а также частей первой и шестой статьи 152, статей 153 и 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
31 Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации О нотариате». / СПС «Консультант Плюс».
32 Постановление Конституционного Суда РФ от 23.12.1999 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов». // СПС «Консультант Плюс».
33 Ст. 17 основ законодательства Российской Федерации о нотариате, утверждённых ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1 (ред. от 27.12.2019). // Российская газета, № 49, 13.03.1993.
34 Определение Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
18
г) саморегулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации арбитражных управляющих35;
д) аудиторские организации, действующие официально в качестве независимой контрольно-ревизионной (надзорной) инстанции в силу закона по уполномочию государства36;
е) коммерческие банки, принявшие на себя обязательства по обеспечению государственной финансовой поддержки из средств специального бюджетного фонда организаций агропромышленного комплекса путем их льготного кредитования37;
ж) государственные и муниципальные унитарные предприятия38;
з) третейские суды39;
и) аттестационные комиссии40;
к) политические партии41;
л) высшие учебные заведения42.
35 Постановление Конституционного Суда РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». // СПС «Консультант Плюс».
36 Определение Конституционного суда РФ от 13.05.2010 г.№ 685-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Степанова Евгения Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 3 и 4 части 2 статьи 18 Федерального закона «Об аудиторской деятельности». // СПС «Консультант Плюс».
37 Определение Конституционного суда РФ от 19.05.2009 г. № 596-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Равинской Ларисы Вадимовны на нарушение ее конституционных прав статьями 11, 15, 16, 22 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
38 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области». // СПС «Консультант Плюс».
39 Определение Конституционного суда РФ от 04.10.2012 г.№ 1912-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горбунова Василия Павловича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статьи 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», статей 8 и 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статей 1 и 31 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации» и статьи 15 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». // СПС «Консультант Плюс».
40 Определение Конституционного суда РФ от 07.06.2011 г.№ 767-О-О «По жалобе гражданки Пришвиной Елены Николаевны на нарушение ее конституционных прав абзацем первым пункта 2 статьи 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
41 Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов». / СПС «Консультант Плюс».
42 Определение Московского городского суда от 17.02.2016 по делу № 4г/1-1587 // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: www.mos-gorsud.ru (дата обращения 29.09.2020).
19
Вместе с тем для ряда организаций отсутствует и правовое регулирование, и судебная практика, например, для:
а) государственных фондов, хотя они нередко выполняют распределительную функцию государства и созданы для решения государственных целей и задач, включая Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования.
б) других кредитных организаций, которые, например, исполняют решения налоговых органов о списании денежных средств со счетов вкладчиков по инкассовым поручениям, выдают льготные кредиты, замораживают счета, если есть подозрение о причастности этих счетов к финансированию терроризма и т.п.
в) организаций среднего и начального образования, которые осуществляют бесплатное обучение, исполняют государственные заказы;
г) капитанов морских, воздушных судов и врачей, которые могут удостоверять завещания и выполнять другие публичные функции.
Не являются организациями публичной администрации организации, осуществляющие деятельность по управлению многоквартирными домами43, при этом не рассмотрение жалобы может повлечь гражданско-правовую ответственность компании. Это связано с похожими правовыми требованиями к досудебной претензии, из-за чего суды могут посчитать требование о восстановлении нарушенных прав, содержащееся в обращении, обязательным к рассмотрению. Например, по гражданскому делу № 33-21791/2020 Московским областным судом44 было вынесено новое решение, с гражданки были списаны пени за неуплату коммунальных платежей в связи с тем, что поставщик коммунальных услуг не рассмотрел ее обращение о заключении с ней договора добровольного погашения долга после смены плательщика, и тем самым неуплата произошла не по ее вине.
43 Постановление ВС РФ от 15.02.2019 № 48-АД19–2. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: vsrf.ru/lk/practice/acts (дата обращения 10.11.2020).
44 Решение Московского областного суда от 24.08.2020 по делу № 33-21791/2020. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: oblsud--mo.sudrf.ru (доступ ограничен, дата обращения 02.10.2020).
20
2. Способы внесудебной защиты прав
Основной способ внесудебной административной защиты прав это – обращение гражданина в орган власти. Однако для защиты прав могут применяться и другие способы защиты, характерные для других отраслей права и содержащие признаки административных отношений. В этой главе собраны наиболее характерные способы, которые могут применять для защиты прав субъектов административных правоотношений.
2.1. Обращение гражданина
Право граждан на обращение в государственные органы власти и органы местного самоуправления, гарантированное ст. 33 Конституции РФ, урегулировано законом о рассмотрении обращений. Данный закон установив общий порядок в соответствии с ч. 2 ст. 1 содержит также и возможность правоприменителю руководствоваться и иными законами.
Поэтому, существуют особые порядки для рассмотрения жалоб и заявлений по отдельным вопросам, установленные следующими правовыми актами:
а) Процедура импичмента Президента РФ предусмотрена ст. 93 Конституции Российской Федерации, соответственно обращения о незаконных действиях Президента РФ необходимо направлять депутатам Государственной Думы.
б) Процедура снятия неприкосновенности с депутатов, сенаторов, судей, экс-президентов РФ и кандидатов в президенты РФ кроме Конституции РФ предусмотрена следующими актами:
; Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»45;
; Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и аналогичных законов субъектов РФ;
45 Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (ред. от 31.07.2020). // Российская газета, № 170, 29.07.1992.
21
; Федеральный закон от «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»46;
; Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»47;
; Регламент Государственной Думы ФС РФ48;.
; Регламент Совета Федерации ФС РФ49;
; Положение о Комиссии Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики50, и аналогичные положения муниципальных собраний депутатов;
; Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей51
; Положение о порядке рассмотрения жалоб и сообщений о совершении судьей дисциплинарного проступка и обращения в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в связи с совершением им дисциплинарного проступка52;
; этические кодексы политических партий и муниципальных собраний депутатов.
46 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 09.11.2020). // Собр. законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
47 Федеральный закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (ред. от 21.07.2014). // Собр. законодательства РФ, 12.02.2001, № 7, ст. 617.
48 Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
49 Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
50 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20.09.2018 № 4833-7 ГД «О Комиссии Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики». // СПС «Консультант Плюс».
51 Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденное 22.03.2007 Высшей квалификационной коллегией судей РФ (ред. от 17.06.2020). // СПС «Консультант Плюс».
52 Постановление Президиума Совета судей РФ от 30.07.2013 № 354 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения жалоб и сообщений о совершении судьей дисциплинарного проступка и обращения в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в связи с совершением им дисциплинарного проступка». // СПС «Консультант Плюс».
22
Соответственно данные обращения рассматриваются: органами прокуратуры и следственного комитета, квалификационными коллегиями судей, советами судей. Жалобы на судей не связанные с привлечением их к административной или уголовной ответственности рассматривает председатель суда. Жалобы на депутатов, связанные с нарушением этики, рассматривают комиссии по этике соответствующего органа власти. Также один из самых эффективных способов воздействия на депутата – это обращение в партию.
в) Обращения на процессуальные действия органов дознания и следствия рассматриваются в процессуальном порядке, установленном УПК РФ53.
г) Обращения в федеральные и муниципальные органы власти могут рассматриваться в общем порядке и альтернативном, предусмотренном Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»54 (где в п. 10 ст. 11.2 указано, что это два разных порядка) и соответствующих регламентах государственных и муниципальных услуг.
д) Обращения о неправомерных действиях уполномоченного по правам человека в РФ, кандидатов в президенты, прокуроров и следователей, членов избиркомов с правом решающего голоса, адвокатов, сотрудники ФСБ России и ФСО России рассматриваются в особом порядке с учетом ограничений, определенных законами об их деятельности. Жалобы на кандидата в президенты РФ рассматриваются с учетом положений Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»55.
Обращения, поданные в организации, осуществляющие публичные функции, рассматриваются в соответствии с общим порядком, что подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П56. Таким образом внутренние
53 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 27.10.2020). // Собр. законодательства РФ, 24.12.2001, № 52 (ч. I), ст. 4921.
54 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4179.
55 Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (ред. от 23.05.2020). // Собр. законодательства РФ, 13.01.2003, № 2, ст. 171.
56 Постановление КС РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области». // СПС «Консультант Плюс»
23
инструкции по рассмотрению обращений граждан фондов, коллегий адвокатов, нотариусов, банков, аудиторских организаций и т.п. являются подзаконными правовыми актами и применяются в части не противоречащей закону о рассмотрении обращений.
В соответствии со ст. 4 закона о рассмотрении обращений обращения граждан могут быть в устной, письменной форме, а также в форме электронного документа. В последних двух формах различают такие виды обращений, как предложение, заявление и жалоба. Для устного обращения подразделение на предложение, заявление и жалобу не установлено и не дано его определение.
Полагаем, что данная статья нуждается в корректировке, формой подачи обращения должно быть: устное, письменное и электронное, а видами обращений: предложение, заявление и жалоба. При этом как также отмечают Белоцеркович Д.В. и Власов В.А. было бы логично представить понятие заявление, как «заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации прав и свобод, не связанная с нарушением прав, свобод и законных интересов»57, а не «просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц», чтобы понятия «заявление» и «жалоба» не совпадали.
2.2. Досудебный порядок урегулирования спора
Под термином «досудебный порядок урегулирования споров» принято понимать «закрепление в договоре или законе условий о направлении претензии или иного письменного уведомления от одной спорящей стороны другой, установление сроков
57 Белоцеркович Д.В. Проблемы института обращений граждан в публичные органы исполнительной власти и пути их решения. // Белоцеркович Д.В., Власов В.А. Евразийский юридический журнал, № 1, 2018. С. 342.
24
для ответа и других условий, позволяющих разрешить конфликт без обращения в суд»58.
Хозяйствующий субъект, считающей, что его права нарушены ненадлежащими действиями другой стороны, обращается к нарушителю обязательств с требованием в установленный срок устранить нарушение. Получатель претензии рассматривает ее и, если находит доводы обоснованными, предпринимает необходимые меры к устранению допущенных нарушений58.
Само нарушение может прямо следовать из положений действующего законодательства или быть предметом спора. В первом случае лучше применять процедуру рассмотрения обращений граждан, как более простую, а во втором – досудебный порядок урегулирования спора и более убедительную аргументацию. Также досудебный порядок предпочтителен для взыскания денежных средств, например, в арбитражном процессе такой порядок установлен законом59.
Преимущества досудебного порядка в том, что он не сопряжен с обращением в суды и с преждевременным и неоправданным несением больших судебных расходов по ведению судебного процесса, позволяет решать вопросы в более короткие сроки. Претензия в органе власти, как правило, рассматривается профильным отделом, а не отделом по работе с обращениями граждан, что способствуют разрешению спора в пользу заявителя в случае если им ранее подавалась и не была удовлетворена жалоба. Также досудебный порядок нередко используется для получения дополнительных доказательств и для конкретизации последующего иска в суд.
Наиболее эффективным является подача претензии именно в том случае, когда для данной категории предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора, т.к. в этом случае в органе власти сформирован механизм по рассмотрению претензий, направленный на снижение расходов бюджета по судебным выплатам.
58 Ковалева О. А. Внесудебные формы защиты гражданских прав: учебное пособие. // Ковалева О.А., Носенко Л.И., Шагивалеева И.З. -Оренбург: ОГУ, 2012. С. 15.
59 Федеральный закон от 01.07.2017 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1252 и 1486 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 и 99 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». // Российская газета, 04.07.2017.
25
Но все вышеперечисленные преимущества в основном касаются именно подачи претензии в органы власти. Что касается обязательного досудебного порядка при обращении с претензией в коммерческую организацию, то многие авторы считают его излишней формальностью, еще одним способом, с помощью которого недобросовестные должники могут затянуть взыскание задолженности60. В рамках данной работы рассматривается именно досудебный порядок обращений в органы власти, поскольку порядок обращения с претензией в коммерческую организацию или в организацию, осуществляющую публичные функции, хоть и частично регулируется административным законодательством, но мало содержит специфики именно сферы государственного управления.
Обязательный досудебный порядок установлен для споров:
а) о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 2 ст. 213 АПК РФ61, ч. 1 ст. 286 КАС РФ62);
б) о взыскании недоимки по налогам, налоговых санкций, по обжалованию решений, требований или актов налогового органа (п. 1 ст. 48, п. 1 ст. 104, п. 2 ст. 138 НК РФ63);
в) о взыскании таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, процентов и пеней (ч. 6 ст. 71 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»64);
г) по обжалованию решения об отказе в государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 1 ст. 25.2 Федерального
60 Правильная претензия: как соблюсти досудебный порядок. // ПРАВОRU. [Электронный ресурс]: URL: pravo.ru/story/207195 (дата обращения 07.11.2020).
61 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
от 24.07.2002 № 95-ФЗ. (ред. от 08.06.2020) // Собр. законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012.
62 Кодекс Административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
63 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 23.11.2020). // Собр. законодательства РФ, № 31, 03.08.1998, ст. 3824.
64 Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 13.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 06.08.2018, № 32 (часть I), ст. 5082.
26
закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»65);
д) при изменении, расторжении договора (п. 2 ст. 452, п. 3 ст. 619, п. 4 ст. 687, п. 4 ст. 859 ГК РФ66 67, ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 91 ЖК РФ68, п. 4 ст. 101 СК РФ69);
е) при заключении договора в обязательном порядке, государственного или муниципального контракта, договора поставки для государственных или муниципальных нужд (п. 1 ст. 445, п. 3 ст. 528, п. 4 ст. 529 ГК РФ)
ж) о назначении обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев и профзаболеваний (ст. 15.2 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»70);
з) вытекающих из договора об оказании услуг связи (п. 4 ст. 55 Федерального закона «О связи»71, ч. 7 ст. 37 Федерального закона «О почтовой связи»72);
и) в сфере стандартизации об отклонении проекта предварительного национального стандарта (ч. 15 ст. 11, ч. 22 ст. 24, ч. 14 ст. 25 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»73);
65 Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3431.
66 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301
67 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 27.12.2019, с изм. от 28.04.2020). // Собр. законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410.
68 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.10.2020). // Собр. законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14.
69 Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 06.02.2020). // Собр. законодательства РФ, 01.01.1996, № 1, ст. 16.
70 Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3803.
71 Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (ред. от 15.10.2020). // Собр. законодательства РФ, 14.07.2003, № 28, ст. 2895.
72 Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» (ред. от 29.06.2018). // Собр. законодательства РФ, 19.07.1999, № 29, ст. 3697.
73 Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (ред. от 03.07.2016). // Собр. законодательства РФ, 06.07.2015, № 27, ст. 3953.
27
к) в области физической культуры и спорта (ст. 36.5 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»74);
Поскольку обязательный досудебный порядок затягивает рассмотрение дел в суде, для уменьшения злоупотребления правом со стороны недобросовестных субъектов хозяйственной деятельности в июле 2017 г. было ограничено применение обязательного досудебного порядка для следующих споров:
а) об установлении фактов, имеющих юридическое значение (гл. 27 АПК РФ);
б) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (гл. 27.1 АПК РФ);
в) о несостоятельности или банкротстве (гл. 28 АПК РФ);
г) по корпоративным спорам (гл. 28.1 АПК РФ);
д) о защите прав и законных интересов группы лиц (гл. 28.2 АПК РФ);
е) приказного производства (гл. 29.1 АПК РФ);
ж) связанные с выполнением арбитражными судами функций содействия и контроля в отношении третейских судов (гл. 30 АПК РФ);
з) о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений (гл. 31 АПК РФ);
и) при обращении в арбитражный суд прокурора, государственных органов, органов местного самоуправления в защиту публичных интересов, прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 52, ст. 53 АПК РФ).
В настоящее время не существует определения претензии и единых требований к ее оформлению. Можно только составить некие общие требования на основе анализа норм АПК РФ и других документов, регламентирующих порядок направления претензии. Например, Ковалева О.А. дает такой анализ:
В претензии указываются - требования заявителя; сумма претензии и обоснованный ее расчет, если претензия подлежит денежной оценке; обстоятельства,
74 Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 10.12.2007, № 50, ст. 6242.
28
на которых основываются требования, и доказательства, подтверждающие их, со ссылкой на соответствующее законодательство; перечень прилагаемых к претензии документов и других доказательств; иные сведения, необходимые для урегулирования спора.
К претензии прилагаются подлинные документы, подтверждающие предъявленные заявителем требования, или надлежащие заверенные копии либо выписки из них, если эти документы отсутствуют у другой стороны.
Претензия отправляется заказным или ценным письмом, по телеграфу, телетайпу, а также с использованием иных средств связи, обеспечивающих фиксирование ее отправления, либо вручается под расписку.
Порядок соблюдения досудебного разрешения спора включает несколько процедурных этапов: составление претензии, ее предъявление, ожидание ответа. Причем важное значение имеют и сроки совершения этих действий.75
Очевидно, что претензия должна быть предъявлена не в электронной или устной, а в письменной форме, что следует из анализа норм АПК РФ, а в ст. 405 Кодекса торгового мореплавания РФ это прямо указано, если другой порядок напрямую не предусмотрен договором. Срок рассмотрения претензии 30 дней. Данный срок установлен рядом норм, требующих обязательный досудебный порядок и законом о рассмотрении обращений, поэтому его нарушение суды расценивают как нарушение со стороны ответчика.
Поскольку общего порядка рассмотрения претензии не существует, то необходимо при ее составлении и рассмотрении руководствоваться конкретным нормативно-правовым актом, а также ГОСТ Р ИСО 10002–2007 «Менеджмент организации. Удовлетворенность потребителя. Руководство по управлению претензиями в организациях». Проблемные вопросы досудебного порядка урегулирования спора также освещаются в параграфе 3.1 диссертации.
75 Ковалева О. А. Внесудебные формы защиты гражданских прав: учебное пособие. // Ковалева О.А., Носенко Л.И., Шагивалеева И.З.; -Оренбург: ОГУ, 2012. С. 19, 84-87.
29
2.3. Нотариальная защита права
Нотариат - это «институт превентивного (предупредительного) правосудия, призванного не осуществлять судебные функции, а предотвращать возникновение споров между участниками сделок»76.
В систему органов и должностных лиц, обладающих полномочиями по удостоверению сделок, входят: должностные лица органов исполнительной власти, консульских учреждений; гл. врачи больниц, лечебных учреждений, начальники госпиталей; командиры воинских частей; капитаны морских судов; начальники зимовок, разведочных экспедиций, начальники мест лишения свободы76.
Жалоба на действия или бездействия вышеуказанных лиц подается вышестоящему должностному лицу или в суд, жалоба на нотариуса подается в соответствующую нотариальную палату.
Статьей 35 Основ законодательства РФ о нотариате77 предусмотрен перечень нотариальных действий. Гражданским кодексом РФ и Семейным кодексом РФ предусмотрены сделки, требующие обязательное нотариально удостоверение. Но помимо их в нотариальную форму можно облечь и любые другие сделки. При этом существует разграничение компетенции: нотариус защищает интересы, связанные с установлением очевидных фактов и обстоятельств, а суд устанавливает такие факты и обстоятельства, существование которых не представляется очевидным и требует достаточно обширного анализа доказательств.
Нотариальная защита прав и охраняемых законом интересов может осуществляться78:
а) в превентивном порядке, посредством юридического подтверждения и закрепления гражданских прав.
76 Калиниченко Т.Г. Нотариальная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц // Нотариус.
- М.: Юрист, 2008, № 1. С. 8-15.
77 Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утверждённые ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1 (ред. от 27.12.2019). // Российская газета, № 49, 13.03.1993.
78 Калиниченко Т.Г. Нотариальная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц // Нотариус. - М.: Юрист, 2008, № 1. С. 8-15
30
Конкретные нотариальные действия могут иметь юридическое значение для возникновения, изменения и прекращения субъективных прав, а также обстоятельства, подтверждённые нотариусом, имеют силу общеизвестных фактов, не требующих доказывания согласно ч. 5 ст. 61 ГПК РФ. Перечень нотариальных действий не является закрытым, другими федеральными законами и законами субъектов РФ могут предусматриваться и иные нотариальные действия.
Например, длительное время существовала проблема поступления на государственную службу РФ граждан Украины. Даже если при получении гражданства РФ они выходили из гражданства предыдущего государства у них не было документа, подтверждающего такой выход. Заявление о выходе из гражданства Украина вообще не рассматривала. В результате из-за существующих ограничений высококлассные кадры не могли устроиться на государственную службу РФ. Федеральным законом от 29.07.2017 № 243-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и статьи 8 и 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» нотариально удостоверенное заявление с отказом от гражданства Украины признано бесспорным. Поэтому сейчас данная проблема трудоустройства бывших граждан Украины решена и ряд специалистов смогли устроиться на государственную службу.
б) посредством защиты уже нарушенного права.
Ряд нотариальных действий обладают принудительной исполнимостью, например: нотариально удостоверенное соглашение об уплате алиментов, удостоверенное соглашение залогодержателя с залогодателем, заключенное после возникновения оснований для обращения взыскания на предмет залога, исполнительная надпись. Исполнительное производство по таким действиям возбуждается без дополнительного обращения в суд.
Исполнительная надпись может быть совершена только на документах определенных в ст. 90 Основ и Перечня документов, по которым взыскание
31
задолженности производится в бесспорном порядке на основании исполнительных надписей79.
Вместе с тем по вопросу возбуждения исполнительного производства по исполнительной надписи есть правовая неопределенность. Во-первых, дело в том, что согласно ст. 93 Основ взыскание по исполнительной надписи производится в порядке ГПК РФ, а сейчас этот порядок установлен ст. 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве»80. Создавая таким образом возможность для широкого усмотрения судебного пристава – исполнителя возбуждать или нет исполнительное производство.
Во-вторых, благодаря изменениям 2007 г. ст. 91 Основ на нотариуса возложила несвойственные ему обязанности по установлению бесспорности требования, ведь нотариальные сделки они уже по определению бесспорные. Но теперь нотариус обязан не только известить должника о взыскании, но и оценить его возражения и только после этого решить вопрос о возможности совершения исполнительной надписи. На практике это приводит к тому, что нотариусы не совершают исполнительной надписи при наличии возражений должника, в том числе если направленное нотариусом должнику уведомление о предстоящем совершении исполнительной надписи было возвращено с отметкой о невозможности вручения81. И нужно понимать, что существуют обстоятельства, точно исключающие бесспорность взыскания, например, процедура банкротства.
В-третьих, получение подтверждения бесспорности требований взыскателя к должнику достаточно полно регламентировано в Основах только применительно к совершению исполнительной надписи на договоре залога. О порядке подтверждения
79 Постановление Правительства РФ от 01.06.2012 № 543 «Об утверждении перечня документов, по которым взыскание задолженности производится в бесспорном порядке на основании исполнительных надписей». // Собр. законодательства РФ, 11.06.2012, № 24, ст. 3181.
80 Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 08.10.2007, № 41, ст. 4849.
81 Губин П.Е. Обращение взыскания на заложенное имущество во внесудебном порядке: проблемы теории и практики. // Губин П.Е., А.Г. Смирных. Право и экономика, 2010, № 9. С. 29 - 34. СПС «Консультант Плюс».
32
бесспорности в других случаях совершения исполнительной надписи законодательство о нотариате умалчивает82.
2.4. Медиация
Россия едва не последней среди цивилизованных стран приняла у себя порядок урегулирования споров с помощью независимого посредника – медиатора, весьма популярный в других странах, особенно в США.
Роль медиатора заключается в управлении переговорами для наиболее выгодного и удовлетворяющему интересам обеих сторон урегулированию спора, чтобы стороны они объективно подошли к проблеме, осознали последствия своих действий и использовали его опыт для выработки оптимальных вариантов решения. Медиатор не наделен полномочиями выносить какое-либо решение, обязательное для сторон спора, не исследует доказательства, поэтому решение о прекращении спора всегда принимается самими сторонами.
Порядок медиации впервые определен в 2010 г. Федеральным законом «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (далее – закон о медиации). Медиация – «способ урегулирования споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения».
В статье 3 закона закреплены принципы медиации: добровольности, конфиденциальности, сотрудничества и равноправия сторон, беспристрастности и независимости медиатора.
В соответствии со ст. 15 закона медиатор не вправе: быть представителем какой-либо стороны, оказывать стороне юридическую, консультационную или иную помощь, осуществлять деятельность медиатора при заинтересованности, делать без согласия
82 Смирнов С. Взыскание долга по исполнительной надписи нотариуса: проблемы правоприменения. // «Жилищное право», № 7, июль 2018. СПС «Гарант».
33
сторон публичные заявления по существу спора. Медиаторами не могут быть должностные лица если иное не предусмотрено законом83.
Давайте разберем могут ли эти отношения по заключению медиативной сделки являться административными, т.е. отношениями в сфере управления?
С учетом принципа равноправия сторон участие властных структур в этой деятельности весьма ограничено. Лица, наделенные властными полномочиями, довольно часто используют медиативные навыки, решают конфликты между различными юридическими и физическими лицами, разъясняют и трактуют положение действующего законодательства для соблюдения принципа справедливости закона, судьи и адвокаты практически напрямую занимаются медиацией. Но эта деятельность формально не подходит под определение медиации согласно вышеуказанному закону, поскольку примиряющая сторона не состоит в саморегулируемой организации медиаторов, не оформляет свои полномочия как медиатор, не фигурирует в сделке, не соблюдается порядок процедуры медиации.
Федеральными законами ни за одним должностным лицом не закреплены полномочия медиатора, но ведется работа по возложению таких функций. Создано ФГБОУ «Федеральный институт медиации», занимающийся изучением, развитием и внедрением медиации во все значимые структуры социума Российской Федерации84. В соответствии с пунктом 64 плана комплексных мероприятий, утвержденного поручением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2015 г. № ОГ-П4-3106, по реализации Концепции развития до 2017 года сети служб медиации в целях реализации восстановительного правосудия в отношении детей, в том числе совершивших общественно опасные деяния, но не достигших возраста, с которого наступает уголовная ответственность в Российской Федерации разработаны и внедряются в систему образования методы и службы школьной медиации, в ряде учебных заведений такие службы созданы.
83 Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (ред. от 26.07.2019). // Собр. законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4162
84 Цели и задачи ФГБУ «Федеральный институт медиации» Минпросвещения России. [Электронный ресурс]: URL: fedim.ru (дата обращения 15.11.2020).
34
Вопросы о совмещении других профессий с медиативной деятельностью обсуждаются в научном сообществе и прямых запретов законодательство не содержит, поэтому заниматься можно. При этом конечно должны соблюдаться принципы равноправия сторон, беспристрастности и независимости медиатора. В том числе быть медиаторами разрешено адвокатам в соответствии с п. 3 ст. 9 Кодекса профессиональной этики адвоката85.
Во многих странах существует практика работы судей в отставке медиаторами, которые благодаря своему предыдущему опыту имеют развитые медиативные навыки. Возможно ли это в нашей стране? По этому вопросу также велась обширная дискуссия, связанная с имеющимися ограничениями для судей после увольнения со службы. В соответствии с решением Совета судей РФ – судья в отставке не может быть медиатором86. Однако в 2019-2020 году Верховный Суд РФ уточнил эту позицию, утвердил Регламент проведения судебного примирения87 и первые списки судебных примирителей. Согласно ст. 8 этого документа судьям разрешили медиативную деятельность, в случае включения в список, утверждаемый Пленумом Верховного Суда РФ.
Судебное примирение является новым институтом права, который по мнению авторов, находится между внесудебными и судебными процедурами урегулирования спора. Поскольку, с одной стороны, порядок примирения частично урегулирован процессуальными нормами ст. 153.6 ГПК РФ, с другой стороны, в соответствии с п. 24 Регламента проведения судебного примирения результат примирения выражен в процессуальных и не процессуальных формах: медиации, мировом соглашении, принятие иска и других формах. При этом также, как и в соглашении о медиации информация о примирителе включается в результат примирения.
Согласно ч. 3 ст. 12 закона о медиации медиативное соглашение может быть утверждено судом или третейским судом в качестве мирового соглашения, поэтому с
85 Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003 (ред. от 20.04.2017). // Российская газета, № 222, 05.10.2005.
86 Информация Совета судей РФ от 23 августа 2012 года «Обобщение вопросов и ответов». Вопрос № 6. / СПС «Консультант Плюс».
87 Регламент проведения судебного примирения, утвержденный постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № 41. // Российская газета, № 254, 12.11.2019.
35
одной стороны медиативное соглашение не является мировым, с другой стороны все основные требования к судебному мировому соглашению в нем должны быть соблюдены. С этим согласны и другие авторы, например Рожкова М.А.88, Сухарев А.Д.89 и т.д.
В последний год получает распространение практика нотариального удостоверения медиативного соглашения90. Ведь нотариально заверенное медиативное соглашение, мировое соглашение, как и судебное мировое соглашение может предъявляться к исполнению, но уже без обращения в суд, что особенно актуально для сделки по итогам примирения сторон. Соответствующая статья 59.1 внесена в Основы законодательства РФ о нотариате и внесены изменения в ст. 12 закона о медиации в конце 2019 года, таким образом нотариус единственное должностное лицо, полномочия которого по участию в медиативной сделке прямо предусмотрены законом.
Также велась долгая дискуссия о возможности участия органов власти в качестве стороны мирового соглашения. Точку в этом вопросе поставил Пленум ВАС РФ в 2014 году, определив, что налоговые органы могут являться стороной мирового соглашения, если при этом не изменяются налоговые последствия спорных действий и операций в сравнении с тем, как такие последствия определены законом, но при этом мировым соглашением могут закрепляться признание сторонами обстоятельств, от которых зависит возникновение налоговых последствий91. С учетом столь тесной правовой взаимосвязи между мировым и медиативным соглашением полагаем, что органы власти могут также быть стороной медиативного соглашения, особенно в рамках судебного примирения.
Поддерживаем мнение Пановой В.И., что к определенным формам административных правоотношений применение медиации допустимо, причем даже на
88 Рожкова М.А. К вопросу о соотношении мирового и медиативного соглашений. // Арбитражная практика для юристов, № 1. [Электронный ресурc]: URL: e.arbitr-praktika.ru/255300 (дата обращения 14.11.2020).
89 Сухарев А.Д. Соотношение медиативного и мирового соглашения. Проблема исполнимости медиативного соглашения. // Студопедия. [Электронный ресурc]: URL: (дата обращения 14.11.2020).
90 Россияне начали мириться с помощью нотариусов. // Российская газета RG.RU, 05.01.2020. [Электронный ресурс]: URL: (дата обращения 14.11.2020).
91 Постановление Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 № 50 «О примирении сторон в арбитражном процессе». // СПС «Консультант Плюс».
36
основании действующего законодательства. Речь идет о такой форме управленческих действий, как административный договор. Споры, вытекающие из административного договора, по своей процессуальной правовой природе носят характер гражданско-правовых споров. Тем не менее в регулировании этих правоотношений имеется значительный элемент государственного принуждения.
В законодательстве Российской Федерации отсутствует нормативно-правовое определение административного договора, да и в науке нет единого мнения о признаках, отличающих административно-правовой договор от схожих явлений. Тем не менее существует специальное законодательство, регулирующее материальные и процессуальные вопросы заключения и расторжения такого вида соглашений. Эти вопросы регулируются на уровне как федеральных законов (например, Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»92, Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»93), так и подзаконных актов, определяющих примерную форму соглашений в той или иной области.
Споры, вытекающие из концессионных соглашений, соглашений об осуществлении деятельности на территории особой экономической деятельности и до сих пор не институализированных контрактов жизненного цикла или модели BOLT, связаны прежде всего с реализацией государством своих дискреционных полномочий, оценкой фактических обстоятельств, не затрагивают публичный порядок, т. е. могут быть объектом альтернативной процедуры разрешения споров с участием посредника.94.
Медиативное соглашение должно быть заключено в письменной форме и в нем должны содержаться сведения о: сторонах, предмете спора, проведенной процедуре медиации, медиаторе, согласованных сторонами обязательствах, условиях и сроках их выполнения. Несоблюдение этих условий делает недействительным медиативное соглашение. При этом по мнению Ковалевой О. А. в договоре о медиации могут быть
92 Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (ред. от 18.07.2017)). // Собр. законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3127
93 Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 27.12.2018). // Собр. законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126.
94 Панова И.В. Медиация: проблемы и пути их решения. // Вестник ВАС РФ, 2011, № 10. СПС «Консультант Плюс».
37
любые условия, однако их исполнение будет обязательным только в случае соответствия гражданско-правовой сделке, определенной гл. 1 ГК РФ95. Особенно интересно условие о не обращении сторон в суд для урегулирования спора в течение процедуры медиации, установленное ст. 4 закона о медиации. Полагаем, что такое условие не применимо в сделках с органами власти, а может применяться только между действительно равными в правовом статусе субъектами.
Таким образом институт медиации является новым для российского законодательства, многие фундаментальные правовые вопросы не проработаны, должностные лица, как правило, не могут быть медиаторами, но такой порядок альтернативного разрешения конфликта допустимо применять лицами, осуществляющими публичные функции, кроме того органы власти, организации различных правовых форм и граждане могут защищать свои права заключая медиативные сделки. Однако практика заключения «административных договоров» в виде медиативной сделки на сегодняшний день отсутствует.
2.5. Решение споров в третейских судах
Порядок рассмотрения споров в третейских судах предусмотрен Федеральным законом «О третейских судах в Российской Федерации»96 и Законом РФ «О международном коммерческом арбитраже»97. Условием для обращения за разрешением спора в третейский суд является наличие третейского соглашения, которое может быть предусмотрено как в договоре, так и путем составления между сторонами отдельного документа.
В соответствии с ч. 2 ст. 11 ГК РФ в третейском суде не могут рассматриваться жалобы на административные процедуры органов власти или должностных лиц, поскольку они рассматривается в административном или судебном порядке, а
95 Ковалева О. А. Внесудебные формы защиты гражданских прав: учебное пособие. / Ковалева О.А., Носенко Л.И., Шагивалеева И.З.; -Оренбург: ОГУ, 2012. С. 74-76.
96 Федеральный закон от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» (ред. от 28.11.2018). // Собр. законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3019
97 Закон РФ от 07.07.1993 № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже» (ред. от 25.12.2018). // Российская газета, № 156, 14.08.1993.
38
третейские суды не являются частью судебной системы РФ. И в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации» третейские суды не могут образовываться при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Поэтому третейских суды не защищают права субъектов административных правоотношений, но могут рассматривать споры с участием организаций, осуществляющих публичные функции, при установлении такого порядка в гражданско-правовых договорах.
2.6. Самозащита права
Самозащита права – «совершение управомоченным лицом определенных действий, направленных на охрану его личных интересов, при этом действия прямо регламентированы законом»98. Понятие самозащиты определено в ст. 14 ГК РФ, но при этом законодатель не определяет перечня таких действий. Анализ норм права и судебной практики позволяет сделать вывод, что самозащитой является:
а) Действия в состоянии необходимой обороны (ст. 1066 ГК РФ и ст. 37 УК РФ99) или крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ и ст. 39 УК РФ)100, включая задержание гражданином правонарушителя для передачи его органам полиции («гражданский арест»)101;
б) отказ от выполнения трудовых обязанностей если условия четко не прописаны в трудовом договоре, условия труда непосредственно угрожают жизни и здоровью работника и от выполнения других незаконных указаний, например, о досрочном выходе на работу из отпуска или о привлечении к сверхурочной работе
98 Ковалева О. А. Внесудебные формы защиты гражданских прав: учебное пособие. // Ковалева О.А., Носенко Л.И., Шагивалеева И.З.; -Оренбург: ОГУ, 2012. С. 8.
99 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 27.10.2020). // Собр. законодательства РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954.
100 П. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс»
101 Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2012 № 19 «О применении судами законодательства о необходимой обороне и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление». / СПС «Консультант Плюс»
39
(ст. 379 ТК РФ102 и ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»103);
в) приостановлением работником работы при задержке выплаты заработной платы (ст. 142 ТК РФ), или невыплате части заработной платы104;
Организациями (включая органы власти) в качестве мер оперативного воздействия на нарушителя могут применяться гражданско-правовые меры, включая105:
а) удержание вещи (ст. 359 ГК РФ) или груза (ст. 790 ГК РФ);
б) выполнение второй стороной работы, не выполненной должником за его счет (ст. 475 ГК РФ);
в) одностороннее расторжение или изменение договора (ст.ст. 468, 475, 723 ГК РФ).
102 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 09.11.2020). // Собр. законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 3.
103 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 31.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
104 Определение Пермского краевого суда от 24.03.2014 № 33-2483-2014. [Электронный ресурс]: URL: sudact.ru/regular/doc/iwP2JR9qgnQX (дата обращения 15.11.2020).
105 Самозащита гражданских прав. // Юридическая энциклопедия «МИП». [Электронный ресурс]: URL: (дата обращения 15.11.2020).
40
3. Проблемы законодательного регулирования
3.1. Проблема кодификации порядка рассмотрения обращений
В соответствии со ст. 1 закона о рассмотрении обращений, они рассматриваются:
а) государственными органами (органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти);
б) органами местного самоуправления;
в) должностными лицами;
г) осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Однако фактически данный порядок применяется полностью только при обращении в органы исполнительной власти. Серьезным законодательным пробелом является то, что существует несколько порядков рассмотрения обращения граждан, при этом отсутствует какой-либо единый законодательный акт регулирующий отнесение обращения к тому или иному виду и присутствует ряд противоречий между различными законодательными актами.
Количество актов, регулирующих порядок рассмотрения обращений огромно, с ними путаются не только граждане, но и чиновники. В первую очередь это связано со отсылочной статьей 8 указанного закона, которой определено, что обращение рассматривается по компетенции. А поскольку в самом законе эта компетенция не определена, то особенности рассмотрения, определяются другими законами.
Эту, ключевую проблему, также отмечает Степкин Е.А: Направление гражданами своих обращений в органы, к компетенции которых не относится решение поставленных в обращении вопросов, является сегодня ключевой проблемой. По факту до 80% поступающих обращений не входят в компетенцию органа или должностного лица, которым они адресованы. Это не только ведет к перегруженности органов, трате дополнительных бюджетных средств на пересылку обращений по компетенции и уведомление граждан о перенаправлении их обращений, но и зачастую существенно
41
удлиняет срок принятия решения по поднятому гражданами вопросу. И если часть граждан делает это по незнанию, то другая часть - кверулянты (лат. querulus - жалующийся) - поступает так умышленно, часто даже понимая, что ответ будет получен по истечении более длительного срока и только из одного органа, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов. Нередко такие граждане пытаются использовать ресурсы органов власти и правоохранительной системы для разрешения межличностных конфликтов и имущественных споров гражданско-правового характера, чаще всего в отношении родственников, соседей и вышестоящих руководителей. Проблема кверулянтства заключается в том, что такие граждане подают жалобы во все известные им инстанции и суды и борются за мнимые и преувеличенные права, фактически злоупотребляя правом.106
Врачи квалифицируют кверулянтство как заболевание, выраженное в непреодолимой сутяжнической деятельности, выражающейся в борьбе за свои права и ущемлённые интересы (зачастую — мнимые или преувеличенные)107. Но действующее законодательство не определяет ответственность таких лиц, создавая тем самым поток таких обращений.
Другая сторона этой системной проблемы в том, что гражданин, не имеющий юридического образования, не в состоянии понять в компетенции какого органа находится рассмотрение его вопроса. И если первое обращение он направляет примерно куда надо, то уже последующие туда, где, по его мнению, могут помочь, или тому должностному лицу, от лица которого гражданин хочет, чтобы обращение было перенаправлено по компетенции.
Жалобы на ряд должностных лиц, наделенных неприкосновенностью или другим особым статусом, рассматриваются в особом порядке. Законодательные акты, определяющие этот порядок указаны в параграфе 2.1 диссертации. Речь об около сотни нормативно-правовых актов, регламентирующих особенности порядка на федеральном уровне, и сотнях – регионального. При противоречиях между ними приоритет отдается
106 Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения. // Российский юридический журнал, № 1, 2019. СПС «Консультант Плюс».
107 Кверулянтство. Википедия. [Электронный ресурс]: URL: https:/ru.wikipedia.org/wiki/Кверулянтство (дата обращения 08.11.2020).
42
актам с большей юридической силой и по принципу «Lex specialis derogat generali» специальным нормам.
Например, в соответствии со ст. 5 закона о рассмотрении обращений гражданин имеет право обжалования в административном порядке решения любого должностного лица, однако ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не допускается вмешательство должностных лиц и давление на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности, в том числе установлен особый порядок ознакомления с материалами проверки по обращению. Т.е. для решений прокурора, принятых в порядке общего прокурорского надзора, не допускается административный порядок обжалования. При этом по практике обычно другие органы власти не перенаправляют такие письма в прокуратуру, а сами вышестоящие прокуроры наоборот их рассматривают.
Первый и единственный раз за всю историю работы Федерального Собрания РФ 24.10.2019 г. была снята неприкосновенность с депутата Государственной Думы за совершение административного правонарушения (депутат Николай Герасименко, за совершение административного правонарушения по ч.2 ст. 12.24 КОАП РФ108 «Нарушение ПДД, повлекшего причинения вреда здоровью средней тяжести»109). Так что ответственность к депутатам и сенаторам ФС РФ, установленная ст. 5.59 КОАП «нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» не применяется, соответственно порядок рассмотрения обращений не работает должным образом.
Существуют отдельные полноценные порядки рассмотрения обращений, в целом очень похожие на общий порядок:
а) Процессуальный порядок для рассмотрения жалоб на действия органов дознания и следствия, определенный УПК РФ, где четко определены процессуальные права всех лиц, сроки и основания обжалования. Поскольку УПК РФ имеет большую юридическую силу, то применяется именно он.
108 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 15.10.2020). // Собр. законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
109 Случаи лишения неприкосновенности депутатов Госдумы. // РГИА ТАСС. [Электронный ресурс]: URL: tass.ru/info/7041759 (дата обращения 20.10.2020).
43
В частности, в соответствии со ст. 77.1 Регламента Государственной Думы: «Рассмотрение поступивших в Государственную Думу обращений граждан и проведение личного приема граждан в Государственной Думе осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Порядком рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и настоящим указанным Регламентом».
Т.о. Государственная Дума считает Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» более приоритетным по данному вопросу, чем закон о рассмотрении обращений и при противоречии применяются специальные нормы. Несмотря на то что перечень жалоб, не подлежащих рассмотрению по существу исчерпывающе определен ст. 11 общего закона, при получении жалобы на процессуальные действия депутаты отказывают в ее рассмотрении в связи с ограничениями, определенными статьей 18 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», т.е по несуществующему в общем законе основанию.
Жалоба просто не поступает в органы прокуратуры и органы внутренних дел для рассмотрения, права граждан оказываются не защищенными. Граждане не понимают компетенции органов власти, специфики их рассмотрения и направляют обращения во все инстанции, мешая работе государственных органов. К примеру, в Государственную Думу поступает порядка 96.4% обращений не по вопросам ведения, из них 10,6% по вопросам правоохранительных и судебных органов (см. диаграмму № 3).
44
Диаграмма № 3. Тематика обращений, поступивших в Государственную Думу
за весеннюю сессию 2020 года110
С этим вопросом связана другая правовая коллизия. Неясно в какой срок депутат или иное должностное лицо, ограниченное в возможности перенаправления обращения, должен сообщить заявителю, что не может перенаправить обращение, полученное не по компетенции? В 7-дневный для направления по компетенции или в 30-дневный для рассмотрения по существу. Полагаем, что если вопрос о перенаправлении он должен рассмотреть в 7-дневный срок, то и отвечать должен в тот же срок.
б) Судебное административное производство, регулируемое КАС РФ. Данный порядок позволяет решать те же вопросы, что и при обращении в органы власти в соответствии законом о рассмотрении обращений. Но сам порядок существенно отличается и процессуальные действия, регулируемые КАС РФ, нельзя обжаловать в общем порядке. Поскольку КАС РФ имеет большую юридическую силу, то применяется именно он.
110 По данным Аналитического отчета Управления по работе с обращениями граждан Государственной Думы ФС РФ «Сведения об обращениях граждан, поступивших в Государственную Думу за весеннюю сессию 2020 г. (январь – август)». [Электронный ресурс]: URL: intranet.duma.gov.ru/priemnaya (доступ ограничен, дата обращения 09.11.2020).
4%
10%
86%
Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Из 171.6 тыс. обращений, поступивших в Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., Государственную Думу в весенюю сессию 2020 г., граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по: граждане выбрали темы по:
вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения вопросам ведения Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы Государственной Думы -6.2 тыс. 6.2 тыс. 6.2 тыс. 6.2 тыс. 6.2 тыс. 6.2 тыс.
правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности правоохранительной деятельности -18.2 тыс. 18.2 тыс. 18.2 тыс. 18.2 тыс. 18.2 тыс. 18.2 тыс. 18.2 тыс.
иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам иным вопросам -147.2 тыс. 147.2 тыс. 147.2 тыс. 147.2 тыс. 147.2 тыс. 147.2 тыс. 147.2 тыс. 147.2 тыс.
45
Как может рядовой гражданин без юридического образования разобраться в существующем порядке рассмотрения обращений, неясно. Например, гражданка С обратилась к депутату Государственной Думы с жалобой на действия помощника муниципального депутата, о том, что он, используя свое служебное положение, в рабочее время, с привлечением муниципальных властей, пытается оспорить сделку по приобретению в ее собственность подвала жилого дома для хранения инвалидных колясок общества инвалидов, с целью создания там предвыборного штаба. Гражданке было разъяснено, что вопрос находится не в компетенции депутата Государственной Думы и поскольку жалоба вытекает из наличествующего гражданско-правового спора, то разъяснен порядок подачи жалобы.
Рассмотрим немного более сложный порядок подачи жалобы на помощника депутата Государственной Думы. Если она не связана с административным правонарушением или уголовным преступлением, то жалоба может рассматриваться:
; судом, в порядке, предусмотренном КАС РФ;
; оперативным начальником – депутатом;
; непосредственным начальником: префектом (если помощник депутата работает по округу) или аппаратом Государственной Думы (если помощник депутата работает в Государственной Думе);
; комиссией аппарата Государственной Думы по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов111 112, если помощник работает на государственной службе (еще он может работать по трудовому договору как в Государственной Думе, так и по округу);
; а также избирательной комиссией, если жалоба непосредственно связана с избирательной деятельностью (например, при подкупе избирателей), или в комиссии по депутатской этике Государственной Думы, политической партии, если помощник
111 Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (ред. от 19.09.2017). // Собр. законодательства РФ, 05.07.2010, № 27, ст. 3446.
112 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный 23.12.2010 решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. // СПС «Консультант Плюс».
46
допускает действия, которые могут негативно повлиять на выполнение депутатом его полномочий, делает заявления и поступки, компрометирующие депутата.
Соответственно у каждого органа разные полномочия и результат обращения тоже будет отличаться.
в) рассмотрение жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Данный порядок регулируется Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и соответствующим административным регламентом, а требования закона о рассмотрении обращений не применяются в соответствии с п. 10 ст. 11.2 вышеуказанного Федерального закона.
Использование данного порядка обычно дает более оперативный и качественный результат. Однако не совсем понятен правовой статус при пересылке такого обращения в другие органы согласно их компетенции, такой порядок Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не определен. Хотя в жалобе может содержаться ряд вопросов, входящих в компетенцию разных органов власти, и в административных регламентах государственных услуг обычно содержатся положения по ее перенаправлению на рассмотрение как минимум в территориальные органы органа власти, рассматривающего жалобу. Практика в этом вопросе складывается по-разному. Обычно чиновники направляют такое обращение по компетенции в общем порядке, направляя на рассмотрение по компетенции документ не имеющий юридической силы.
В случае поступления электронного обращения, требующего проверку деятельности юридического лица, в общем порядке оно не рассматривается по существу, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»113 проведение внеплановой проверки требует авторизацию заявителя в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА). Но в соответствии с ч. 3 ст. 7 закона о
113 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 13.07.2020). // Собр. законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
47
рассмотрении обращений такой порядок не применяется. При этом все муниципальные органы власти, к примеру Москвы, уже перешли на эту систему. Для совмещения этих порядков рассмотрения обращений необходимо включить в общий порядок рассмотрения обращений требований об аутентификации для обращений в форме электронного документа.
г) Досудебный порядок урегулирования спора. Более подробно о его регулировании в параграфе 2.2 диссертации.
Несоблюдение данного порядка в основном влияет только на последующий судебный спор. Если же стороны готовы к разрешению конфликта во внесудебном порядке, то они могут решить его и таким способом и в общем порядке рассмотрения обращений.
Вместе с тем, как ранее отмечалось, в действующем законодательстве нет четкого единого определения что такое претензия, как она оформляется и подается. Суды нередко признают направленный документ не претензией, а обращением и отказывают в рассмотрении иска, требующего обязательный досудебный порядок, тем самым затягивая рассмотрение нарушенного права.
Так, например, Сергей Солдатенко отмечает, что некоторые судьи могут не принять иск и по той причине, что сторона не указала в претензии точную сумму долга/неустойки или порядок ее расчета. Так, в деле № А40-206076/2017114 истец направил ответчику документ, в котором указал сумму задолженности в 3 млн руб. Но в иске он дополнительно попросил взыскать неустойку на 551 346 руб., о которой не упоминал в письме контрагенту. Суд посчитал это нарушением досудебного порядка.
Хотя Верховный суд разъяснял, что в подобных ситуациях достаточно указать в претензии сумму основного долга, а прописывать законные проценты в таких случаях не обязательно (п. 43 постановления Пленума ВС от 24 марта 2016 года № 7115).116
114 Постановление АС Московского округа от 13.04.18 по делу № А40-206076/2017. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru (дата обращения 08.11.2020).
115 Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств». // СПС «Консультант Плюс».
116 Правильная претензия: как соблюсти досудебный порядок. // ПравоRU. [Электронный ресурс]: URL: pravo.ru/story/207195 (дата обращения 08.11.2020).
48
Есть ряд случаев, когда недостаточно аргументированная претензия судом признавалась обращением, и выносилось определение об отказе в рассмотрении иска. Например, по этому основанию Арбитражный суд Московской области отказал Администрации Истринского муниципального района о расторжении договора аренды земельного участка с Ассоциацией по благоустройству земельных участков «Истринка» решением по делу № А41-39314/2016117, Арбитражный суд Московского округа по делу № А40-121534/2017118 и по делу А40-134126/2018119 вынесли аналогичные решения.
Не определено законом, что делать с претензией, поданной в ненадлежащий орган власти. С одной стороны, она также является обращением и должна быть перенаправлена в надлежащий орган власти. С другой стороны, суд не примет ее в качестве претензии в связи с тем, что заявитель не обращался в надлежащий орган власти для досудебного урегулирования. Для определенных претензий установлен короткий период обжалования, например, жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КОАП РФ), соответственно по штрафам за нарушение Правил дорожного движения даже нет смысла перенаправлять жалобу. Вместе с тем полагаем, что действующее претензионное законодательство не ограничивает право на подачу обращения и такая претензия, жалоба или другой предусмотренный документ должен быть направлен в орган, определенный для досудебного рассмотрения.
Другой законодательный пробел заключен в том, что в Российской Федерации множество органов власти с совпадающей компетенцией. Если еще лет 10 назад это приводило к более объективному рассмотрению обращений разными органами власти, то сейчас с развитием компьютерной грамотности населения это приводит к
117 Определение АС Московской области от 19.09.16 по делу № А41-39314/2016. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru (дата обращения 08.11.2020).
118 Постановление АС Московского округа от 20.04.18 по делу № А40-121534/2017. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru (дата обращения 08.11.2020).
119 Постановление АС Московского округа от 20.10.18 по делу № А40-134126/2018. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru (дата обращения 08.11.2020).
49
дополнительной ненужной нагрузке, когда существенная часть обращений рассматривается одновременно несколькими организациями.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов, каждый из которых имеет одинаковую компетенцию. Для более сильного резонанса некоторые граждане направляют свое обращение сразу всем депутатам. При поступлении обращения не по региону, определенному для депутата, оно в соответствии с рекомендациями ст. 8 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» перенаправляется на рассмотрение другому депутату по его одномандатному округу. Это противоречит п. 3 ст. 8 закона о рассмотрении обращений, поскольку обращение перенаправляется другому должностному лицу только в случае, если не входит в компетенцию лица, получившего обращение, а депутат может рассматривать обращение по любому региону. Срок рассмотрения соответственно начинает течь заново.
Так поступают не все депутаты и несколько десятков обращений рассматриваются по существу параллельно, на что тратятся силы и средства органа власти. Если обращение находится в компетенции другого органа власти, то ему может быть перенаправлено до сотни одинаковых обращений из разных органов власти с требованием отчитаться о ходе выполнения каждому, что также затратная процедура.
Порядок, установленный законом о рассмотрении обращений, не очень подходит для органов законодательной, судебной ветвей власти, муниципальных властей и организаций, осуществляющих публичные функции. Например, у ряда должностных лиц нет замещающего его другого должностного лица и непосредственного начальника. Речь о депутатах, сенаторах, руководителях законодательных комитетов, руководителях субъектов Российской Федерации, нотариусах, адвокатах и т.п. Соответственно обжаловать его действия можно только в судебном порядке или по факту совершения административного проступка или преступления. Срок рассмотрения часто не может быть продлен, поскольку эти полномочия ни на кого не возложены. И в ряде случаев нельзя соблюсти сроки направления по компетенции – 7
50
дней, и сроки рассмотрения – 30 дней, хотя за их несоблюдение установлена ответственность, предусмотренная ст. 5.59 КОАП РФ.
Например, продолжительность отпуска депутата Государственной Думы составляет 50 дней. Обычно отпуск берется в апреле и сентябре (перерывами между весенней и осеней сессиями), также сразу до или после идет региональная неделя, поскольку раз в месяц он работает с избирателями и проводит личный прием. Таким образом в связи с отпуском депутат отсутствует на своем рабочем месте в Государственной Думе 2 раза в году в среднем по 32 дня подряд. Делегировать свои полномочия по рассмотрению обращений граждан он никому не может, правом продления срока рассмотрения не наделен. База для регистрации обращений находится в Москве, а его избирательный округ может находиться в другой части страны. Получается, что в эти периоды ему невозможно соблюсти не только 7-ми дневный срок направления по компетенции, но и 30-дневный срок рассмотрения обращения.
Как указано в начале параграфа самая большая категория организаций, рассматривающих обращения граждан – это организации, осуществляющие публично значимые функции. Однако эти органы не определены действующим законодательством и соответственно обращения в общем порядке, как правило, не рассматривают. Подробнее эти организации рассмотрены в параграфе 1.4 диссертации.
Действующий порядок не регулирует вопросы рассмотрения обращений на иностранном языке. При том, что согласно ст. 62 Конституции Российской Федерации «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Это приводит к противоречивой практике применения, когда в подзаконные акты включаются положения, регламентирующие такую работу в п. 59 Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в СФ ФС РФ120, порядка
120 Распоряжение СФ ФС РФ от 23.06.2011 № 189рп-СФ «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
51
рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе ФС РФ121, запрещающие ее в Роскомнадзоре122 (инструкция по рассмотрению обращений граждан отменена в конце 2019 г. и новый порядок по состоянию на 09.11.2020 не установлен), отказывающие в наложении на должностных лиц обязания рассматривать жалобы на иностранном языке123 и разъясняющие, что регламентация данного вопроса находится в ведомственном ведении124.
Полагаем, что нельзя включать в действующее законодательство положения о рассмотрении обращений на иностранном языке, как, например, предлагает Бывальцева С.Г.125, поскольку технически только МИД России и высшие органы власти имеют возможность создать у себя в каждом подразделении штат переводчиков, причем не на всех языках, и рассматривать такие обращения. А необходимо предусмотреть федеральным законом, что обращение рассматривается только на государственном языке и официальном языке субъекта Российской Федерации.
В 2010 году в закон о рассмотрении обращений была добавлена электронная форма подачи обращения, но не учтено, что согласно ст. 190 ГК РФ сроки исчисляются в календарных днях. Соответственно если письменное обращение могло поступить на рассмотрение только в рабочие дни и рабочее время, из-за особенностей работы экспедиции, то электронное может в любой день и время. Поэтому положение ч. 2 ст. 8 закон о рассмотрении обращений о регистрации обращения в трехдневный срок не может быть выполнено для обращений, поданных во время длинных периодов выходных и нерабочих дней, а при подаче обращения в пятницу реальный срок регистрации сокращается до суток. Данный вопрос необходимо отрегулировать федеральным законом.
121 П. 2.2.распоряжения Председателя Государственной Думы от 26.11.2014 № 357-р. «Об утверждении порядка рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации». / СПС «Консультант Плюс».
122 Приказ Роскомнадзора от 10.02.2015 г. № 13 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан, объединений граждан и юридических лиц в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органах». / СПС «Консультант Плюс».
123 Определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017. / СПС «КонсульТант Плюс».
124 Решение Верховного Суда РФ от 21 августа 2017 г. № АКПИ17-502 / СПС «Консультант Плюс»
125 Бывальцева С.Г. Обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение органами прокуратуры: проблемы правового регулирования. / СПС «Консультант Плюс».
52
Не проработанность порядка подачи электронного обращения отмечают и другие авторы. По мнению Изотовой В.Ф. и Бочкарева И.Е: несмотря на крайнюю актуальность и востребованность информации об электронных способах подачи и рассмотрения обращений граждан, комплексные научные изыскания на эту тематику все еще отсутствуют, а имеющихся публикаций явно недостаточно126 127.
По мнению Савоськина А.В. ни закон о рассмотрении обращений, ни какой-либо иной закон не устанавливают перечня способов подачи электронного обращения. Однако на практике таких способов существует четыре. Первый и наиболее традиционный – направление обращения по электронной почте, второй - направление обращения через электронную приемную официального сайта органа власти в сети Интернет, третий - посредством специализированных государственных интернет-порталов; четвертый (и наименее используемый) - направление обращений через специальные электронные терминалы, установленные в помещениях органов власти или многофункциональных центров.
Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»128 и ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»129, все органы власти обязаны создать в сети Интернет свои сайты и адреса электронной почты. Однако какого-либо дополнительного регулирования Закон не содержит, оставляя его на усмотрение самих органов власти130.
Аналогичной позиции придерживается автор Бывальцева С.Г., указывая что прокуроры обращаются с заявлениями об обязании государственного органа создать
126 Изотова В.Ф., Изотова Е.В. Информационное взаимодействие власти и общества: повышение роли официального сайта // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2013, № 1. С. 210
127 Бочкарев И.Е. О праве на обращение в форме электронного документа. // СПС «Консультант Плюс».
128 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 28.12.2017). // Собр. законодательства РФ, 16.02.2009, № 7, ст. 776.
129 Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017). // Собр. законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6217.
130 Савоськин А.В. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения. // Информационное право. № 3. 2016. [Электронный ресурс]: Парламентская библиотека, URL: parlib.duma.gov.ru (доступ ограничен, дата обращения 20.10.2020).
53
сайт с необходимой для направления обращений информацией, и в том числе адресом электронной почты для направления обращений. Суды выносят противоречивые решения131 132, поскольку Федеральный закон № 59-ФЗ этот вопрос не регулирует, а Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», содержащий некоторую информацию по этому вопросу, указывает, что его действие не распространяется на порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан (п. 2 ч. 5 ст. 2).
Также прокуроры оспаривают положения нормативных актов государственных органов, устанавливающих порядок подачи электронного обращения только каким-то одним способом, например, только при помощи специального электронного сервиса на сайте, и лишающих граждан возможности направить обращение по электронной почте, указывая на то, что они противоречат ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, по правилам которой в порядке, предусмотренном названным Федеральным законом, подлежат рассмотрению любые обращения в форме электронного документа133. Подобные нормативные акты нарушают, по мнению граждан, их права134, поскольку, в отличие от электронной почты или съемных устройств, используемых для хранения информации, большинство сайтов государственных органов содержат существенные ограничения по размеру обращения, не позволяющие изложить его суть, и по размеру прикрепляемых документов.135
Исчисление сроков для регистрации и рассмотрения обращений необходимо привести к одному порядку и нужен закон, определяющий порядок работы с электронным ящиком. В настоящий момент с правовой точки зрения не урегулированы: как уведомляется заявитель о получении обращения, формы подачи обращения, что
131 Кассационное определение Оренбургского областного суда от 15.06.2011 по делу № 33-3735/2011 . // СПС «Консультант Плюс».
132 Определение Волгоградского областного суда от 30.05.2013 г. по делу № 33-5429/2013. // СПС «Консультант Плюс».
133 Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 28.07.2015 по делу № 3-41/15. // СПС «Консультант Плюс».
134 Решение Санкт-Петербургского городского суда от 21.09.2017 по делу № 3а-128/2017. // СПС «Консультант Плюс».
135 Бывальцева С.Г. Обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение органами прокуратуры: проблемы правового регулирования. // СПС «Консультант Плюс».
54
обращения рассматриваются, только поступившие на специально определенный для этого электронный адрес, порядок работы электронных приемных, ограничения к объему и форматам электронных документов, использование внешних ресурсов для обработки и ряд других вопросов.
Полагаем, что поток обращений, поступающих в органы власти не по компетенции парализует их работу. Основные причины этого потока заключаются в самом порядке их рассмотрения: в отсутствии адекватной ответственности для граждан и должностных лиц, в запутанности действующего законодательства по определению компетенции, в многочисленных противоречиях правовых актов, а также следуют из проблем изложенных в других параграфах диссертации: неопределенности порядка рассмотрения обращений организациями публичной администрации (параграф 1.4), отсутствия порядка рассмотрения отдельных обращений (следующий параграф), неадаптированности к современным технологиям (параграф 3.3) и ориентированности законодательства к формальному рассмотрению обращений (параграф 3.4).
3.2. Пробелы законодательства по рассмотрению отдельных видов обращений
В данном параграфе содержится анализ обращений, создающих ненужную нагрузку на органы власти. Большинство обращений как раз относится к такой категории и упрощение порядка их рассмотрения вызовет сокращение общей нагрузки, а соответственно повышения качества или снижение затратной части. В связи с взаимосвязанностью механизма рассмотрения обращений граждан и других механизмов защиты данная проблема влияет на качество судебной и внесудебной защиты прав субъектов административных отношений в целом.
В соответствии со статьями 8-9 закона о рассмотрении обращений обращение гражданина подлежит обязательному рассмотрению или направлению по компетенции тому органу или должностному лицу в компетенцию которых входит его рассмотрение. Согласно ст. 10 данного закона по существу поставленных в обращении вопросов дается письменный ответ, за исключением случаев, указанных в статье 11. А в ст. 11
55
дан исчерпывающий перечень случаев, когда обращение не рассматривается по существу, это: анонимное обращение, обжалование судебного решения, обращение без сути, не читаемое, содержащее нецензурные выражения или угрозы, при прекращении переписки в установленном порядке и если ответ не может быть дан без разглашения охраняемой законом тайны.
В данном исчерпывающем перечне явно не учтены следующие обращения, не требующие рассмотрения по существу:
а) Инициативы по внесению изменений в действующее законодательство. В большинстве государственных органов в соответствии с их подзаконными актами законодательные инициативы рассматриваются по существу, и дается ответ что они приняты к сведению, но законом такой порядок не предусмотрен. Например, в соответствии с п. 3.2. Порядка рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе ФС РФ. Это связано с тем, что у граждан нет права законодательной инициативы.
б) Обращения с вопросами. Хотя анализ ст. 4 закона показывает, что жалоба может быть подана только в виде заявления, предложения или жалобы, в понятие которых вопросы не входят, и соответственно можно отказывать в рассмотрении по существу в связи с отсутствием сути обращения, но прямо из закона это не следует. Логично, если предложения по совершенствованию деятельности органа будут следовать после разъяснения его позиции по определенному вопросу, да и сами разъяснения должны быть не только по проблемам, но и по интересующим общество вопросам. При этом в пп. «п» п. 11 Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих указано, что «служащие должны воздерживаться от высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, его руководителя, если это не входит в должностные обязанности». А поскольку на лиц, рассматривающих обращения, обычно не возложены функции публичных заявлений, то полагаем что ответы на вопросы должны даваться в внутриведомственном порядке подготовки публичных заявлений органов власти, а не в порядке рассмотрения обращений.
56
в) Обращения, не входящие в компетенцию органов государственной власти. Такой порядок предусмотрен некоторыми подзаконными актами, например, п. 3.9 Порядка рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе ФС РФ. Имеются ввиду жалобы на деятельность религиозных организаций, предложения по внедрению изобретений в народное хозяйство, обращения по консульским вопросам других государств и т.п.
г) Обращения, для рассмотрения которых предусмотрен особый порядок. Речь о досудебном, процессуальном порядке обжалования, гражданско-правовым спорам, процедуре признания юридических фактов, разъяснений действующего законодательства, обращениям, не удовлетворяющим требованиям к государственным и муниципальным услугам, когда они запрашиваются и т.п. По таким обращениям должно просто даваться разъяснение о процедуре рассмотрения.
д) Обращения, направленные для сведения. Это обращения, поданные гражданином сразу в несколько органов, в один для рассмотрения, а в другие для сведения или контроля. Если обращение уже направлено в компетентный орган, то почему оно должно направляться туда же повторно для контроля? Ставить или не ставить на контроль должно быть на усмотрение органа, рассматривающего обращение. Также существуют ряд обращений, в которых граждане ничего не просят, а просто желают ознакомить чиновников с некоторой информацией.
е) Обращения в защиту чужих прав, если не приложено документов, подтверждающих право представлять чужие интересы. Речь о жалобах на основе публикаций в СМИ, о жалобах общественных советников и других инициативных граждан, о жалобах в защиту родственников по частным вопросам. Если речь о преступлениях и правонарушениях, то в соответствии с ч. 1 ст. 11 закона такое обращение должно направляться в правоохранительный орган. Полагаем, что данные обращения необходимо оставлять без уведомления заявителя о результате рассмотрения для соблюдения принципа неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защиты чести и доброго имени, предусмотренного ст. 23 Конституции РФ, т.е. давать ответ о принятии к сведению.
57
Допустим в г. Сочи было выявлено около 250 незаконных построек136. По ряду этих построек были выданы документы о собственности добросовестным приобретателям квартир. Ряд многоквартирных домов пришлось снести или запланировать снос, в связи с постройкой их в прибережной зоне. Вопрос прорабатывался на уровне Президента РФ. Органы, способные повлиять на этот вопрос, засыпали обращениями, во многих из которых содержались только доводы из СМИ. Подготовка ответа на такое обращение довольно сложная задача, поскольку или надо запрашивать реальные факты, или обосновывать почему факты из СМИ не достаточны для рассмотрения обращения по существу. При этом сам вопрос выплаты компенсаций добросовестным приобретателям квартир снесенных домов решается только через возбуждение уголовного дела о мошенничестве или в судебном порядке через иск о компенсации ущерба и морального вреда за зачёт казны РФ, т.е. необходимо сообщение о преступлении или судебный иск, а не обращение. Также в соответствии с гл. 21 УК РФ мошенничество относится к делам частно-публичного обвинения, которое может возбуждаться только по заявлению потерпевшего, но никак не по обращению третьих лиц, и по преступлениям, связанным с нарушением прав собственности должны быть предоставлены документы, подтверждающие право.
Предложения по порядку рассмотрения подобных обращений изложены в следующем параграфе диссертации.
В соответствии с ч. 5 ст. 11 закона о рассмотрении обращений: «должностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу». Это довольно важное полномочие для сокращения лишней переписки и повышения ответственности граждан к составлению обращения, но оно не работает.
136 Около 250 самостроев выявлено в Сочи в 2020 году. Риа Новости. Недвижимость. 13.11.2020. [Электронный ресурс]: URL: realty.ria.ru/20201113/sochi-1584525496.html (дата обращения 16.11.2020).
58
Степкин С.П. отмечает, что действующим законодательством не предусмотрен особый порядок для обжалования решения государственного органа о прекращении переписки. Поэтому при получении письма о прекращении переписки от нижестоящего должностного лица, гражданин продолжает переписку, подавая жалобы вышестоящим должностным лицам и органам, и по факту переписка продолжится. Поэтому необходимо ограничить право на обжалование решения о прекращении переписки, установив для этого только судебный порядок, одновременно предусмотрев административную ответственность за неправомерное прекращение переписки.137
Полагаем, что надо пойти дальше и прекращать переписку не только при поступлении обращения вышестоящему лицу, но и лицу с аналогичной компетенцией, т.е. не только по вертикали, но и по горизонтали власти. Сейчас если депутат прекратил переписку с гражданином, то достаточно написать другому депутату, и он вынужден будет продолжить переписку. А также прекращать переписку, когда в соответствии с действующим порядком обращение по существу не рассматривается. В случае, если гражданину разъясняется судебный порядок обжалования, ответ не может быть дан в связи с охраняемой законом тайной, обращение содержит оскорбления и т.п., то отсутствует возможность прекратить переписку, что приводит к трате дополнительных бюджетных средств и повышению нагрузки на органы государственной власти и местного самоуправления.
Кроме того, поскольку прекращение переписки является мерой ответственности, то необходимо разрешить публиковать информацию о таких лицах и рассмотренных вопросах на официальных сайтах органов власти. Сейчас это запрещено, в связи с наличием в обращениях персональных данных. Такая мера помогла сократить затраты на рассмотрение таких обращения.
Бывают случаи, когда должностное лицо, исполняющее обязанности начальника, рассматривает жалобу на себя же, но по основной должности. Полагаем, что все-таки законодатель требованием «запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу,
137 Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения. // Российский юридический журнал, № 1, 2019. СПС «Консультант Плюс»
59
решение или действие (бездействие) которых обжалуется» установил такой запрет для объективного рассмотрения жалобы, поэтому надо дополнить запрет следующей фразой «должностному лицу запрещается рассматривать по существу жалобу на себя же при совмещении должностей».
Практически отсутствует в законе порядок проведения личного приема, почти весь закон о рассмотрении обращений посвящен рассмотрению письменных обращений. Ст. 4 закона не определено, что является устным обращением, получается, что вопросы, оскорбления, угрозы и т.п. не являются нарушением действующего порядка рассмотрения обращений и их надлежит рассматривать по существу. Если гражданина привлекли к административной ответственности за дебоширство в приемной, то это не является основанием для отказа ему в следующей записи. Кто должен охранять должностных лиц, осуществляющих прием? Не предусмотрена их охрана, как к примеру, охраняются судьи в судебных заседаниях, поэтому привлечение вневедомственной охраны для этого будет нецелевым расходованием бюджетных средств. Для лиц, записывающихся и не приходящих на прием не предусмотрена возможность отказывать в записи, как есть возможность прекращать переписку для лиц, безосновательно обращающихся.
Все эти вопросы требуют законодательного регулирования.
3.3. Уязвимость действующего порядка рассмотрения обращений от новых технологий
В связи с эпидемией коронавируса в несколько раз увеличилось количество обращений, поданных в электронной форме, снизилось количество письменных и устных обращений. Также в целом количество обращений растет из года в год в основном за счет электронных обращений. Но как уже ранее отмечалось существует ряд системных проблем в порядке рассмотрения электронных обращений, и если не предпринять законодательных мер к злоупотреблению правом граждан на подачу обращений в электронном виде, то порядок рассмотрения обращений граждан перестанет быть сколь-либо эффективным, а нагрузка на досудебный и судебный
60
порядок урегулирования споров, которые являются более трудоемкими, существенно вырастет.
В сети интернет существует ряд сайтов с инструкциями по написанию и готовыми жалобами в органы власти по различным вопросам (www.angrycitizen.ru, ghaloba.ru, www.citizengo.org и т.п.). Любой человек, владеющий программированием на среднем уровне, может за несколько дней и пару тысяч рублей составить программу для направления тысяч похожих обращений в ряд органов власти. Для этого просто необходимо составить несколько обращений (услуги копирайта стоят ~50 руб. за текст) и бот с использованием сервисов: разгадывания капчи (услуги по разгадыванию любой капчи Rucaptcha.com, 2Capthca, AntiCaptcha – стоимость ~5 коп. за капчу) и смены IP адреса (стоимость 2000 анонимных прокси на месяц, например, www.poststar.ru/proxy.htm – 5000 р.). Кроме этого можно воспользоваться системами активной рекламы (seosprint.net, www.wmmail.ru, profitcentr.com и т.п.) и примерно за 1 -10 р. сформировать задание на направление обращения от другого пользователя. Соответственно, допустим, за 1000 р. можно направить от 100 до 1000 обращений.
Посчитаем… Фактически за 5 копеек можно пройти защиту любой приемной почти любого органа власти и направить обращение, притворившись любым гражданином. А для его рассмотрения потребуется уже гораздо больше средств. Обращение как минимум 4 раза проходит через делопроизводителя, два раза через руководителя и один раз через исполнителя. Его нужно распечатать, подготовить ответ, все скопировать минимум в одном экземпляре и хранить 5 лет. Соответственно минимум для его рассмотрения необходимо потратить 3 часа, и если средняя заработная плата госслужащего составляет 126 000 в месяц, то стоимость рассмотрения обращения будет от 2 500 р.
Мы не будем приводить сайты, позволяющие отправить жалобу сразу всем депутатам по нажатию пары кнопок, по морально-этическим соображениям, но они существуют. Также уже разработаны юридические боты, например: мобильное приложение donotpay.co.uk для автоматического составления и направления апелляции
61
на квитанцию о штрафе за нарушение правил ПДД138, Телеграм Бот компании «ГлавСтрахКонтроль» для составления жалобы на бонус-малус ОСАГО139.
Вопрос не только в существенной разнице между стоимостью подачи обращения и расходами на его рассмотрение, но и в том, что подачей массовых обращений можно нарушать работу органов власти, других государственных структур, привлекать внимание к определенным проблемам, отвлекая от других, более важных.
В настоящее время ряд организаций, обычно являющихся иностранными агентами, продвигают в России свои интересы. Они будут и уже используют эту уязвимость создавая инструменты, подготавливая аргументы и агитируя граждан. Поскольку затраты на безопасность пропорциональны количеству официальных интернет-сайтов органов власти, то единственный эффективный способ борьбы со «спамом» – это регистрация всех электронных обращений через единый сервис, в который необходимо встроить ряд защит и фильтров. Наиболее для этого подходит уже созданная единая система идентификации аутентификации – ЕСИА140, но для рассмотрения обращений с ее помощью и создания фильтров необходимо изменение действующего законодательства.
А также необходимо ввести административную ответственность за агитацию к направлению одинаковых обращений в органы власти. Ведь если, к примеру, законодательному комитету требуется узнать общественное мнение по конкретному законопроекту, то ориентироваться надо не на количество обращений, поступивших в поддержку и против, а необходимо нанять специализированную организацию и сделать опрос общественного мнения. Тогда чем является агитация к направлению одинаковых обращений в поддержку или против законопроекта, как не попыткой парализации работы органа власти?
138 Бот-юрист выиграл дел на $3 млн. // веб-сайт Хабр. [Электронный ресурс]: URL: habr.com/ru/news/t/390673 (дата обращения 08.11.2020).
139 Автоюристы создали в Telegram бот для борьбы со страховщиками. // ПравоRU. [Электронный ресурс]: URL: pravo.ru/news/view/129346 (дата обращения 08.11.2020).
140 Постановление Правительства РФ от 28.11.2011 № 977 «О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (ред. от 19.08.2020). // Собр. законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 5), ст. 7284.
62
Законодательство просто не успевает за технологиями в вопросе защиты прав граждан от несанкционированного доступа к их персональным данным и вопрос об их защите приобретает все большую актуальность. И у органов власти нет единого подхода к сбору, анализу и защите этих данных, например, 03.02.2020 г. Департаментом города Москвы по конкурентной политике был объявлен тендер на создание автоматизированной системы мониторинга семей с детьми в г. Москве, а после отменен в связи с волной возмущения правозащитных организаций141. Данная система была предназначена для аккумуляции документов органа опеки и правоохранительных органов по каждой конкретной семье с приемными детьми, что противоречит ст. 152.2 ГК РФ в соответствии с которой сбор информации о семейной жизни осуществляется только в случаях, предусмотренных законом. Правозащитники вполне обосновано опасаются, что делается это не с целью защиты семей, а для формирования базы детей, которых можно будет отобрать у приемных родителей для продажи их усыновителям из-за границы.
Персональные дынные, содержащиеся в обращениях граждан, не защищены так как это предписано Федеральным законом «О персональных данных»142. После внесения в июле 2010 г. изменений в закон о рассмотрении обращений и введении электронной формы обращения существенно увеличился их объем, но в законе нет механизма защиты от недобросовестных заявителей, намеренных получить сведения о других лицах. Масса обращений поступает от лиц, называющих себя родственниками, проживающих возможно в других городах или даже других субъектах Федерации и просят сообщить какую-то информацию связанную с родственником или решить его вопрос о праве143. Даже если информация совсем безобидна, но это пенсионер, инвалид, малоимущий или любой другой гражданин, нуждающийся в защите, то она может быть
141 Цифровые ювенальщики сдают назад: мэрия Москвы отменила тендер на систему мониторинга семей с детьми. 11.02.2020. // Риа Катюша. [Электронный ресурс]: URL: katyusha.org/view?id=13678 (дата обращения 18.11.2020).
142 Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (ред. от 24.04.2020). // Собр. законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3451.
143 Гильманов Р. Защита персональных данных при рассмотрении обращений граждан. // Законность, № 8, август 2012. СПС «Гарант».
63
использована для мошенничества, получения доверия или каких-то, причитающихся ему льгот.
Фактически нет защиты от представления заявителя другим лицом, когда информация направлена с электронного ящика, орган государственной власти обязан рассмотреть обращение так, как будто оно от самого заявителя и предоставить персональные данные. Сейчас формируется практика, когда при сомнении в личности заявителя органы власти отказывают в рассмотрении обращения по существу, хотя такой порядок не предусмотрен. Так, например, Управление Президента по работе с обращениями граждан и организаций отказывает в рассмотрении обращений если с одного e-mail адреса поступают обращения от разных лиц.
Очень размыто разграничение какая информация должна предоставляться гражданам, а какая органам власти и ответственности за такую передачу. Так, например, информация о показаниях приборов общедомового учета тепла конкретного дома не подлежит сообщению гражданам в соответствии со Стандартом раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и органами регулирования144. Поэтому при наличии спора с Управляющей компанией граждане направляют запрос о показаниях прибора общедомового учета депутату, члену общественной палаты, правозащитнику или в другие структуры, они получают эту коммерческую информацию у ресурсоснабжающей организации и потом предоставляют ее гражданам в обход запрета. Данное действие хотя формально подпадает под состав преступления «незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну», предусмотренный ст. 183 УК РФ, но по факту привлечь должностное лицо, не подписавшего договор о неразглашении, невозможно.
Вопросы защиты информации по запросам оговариваются в Федеральном законе «О персональных данных» и Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Однако положения этих законов требуют
144 Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 № 570 «О стандартах раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и органами регулирования» (ред. от 12.07.2018). // Собр. законодательства РФ, 15.07.2013, № 28, ст. 3835.
64
конкретизации для применения к порядку рассмотрения обращений граждан. Так, первый закон устанавливает, что сведения предоставляются субъекту персональных данных или его представителю оператором при обращении либо при получении запроса, который должен содержать номер основного документа, удостоверяющего личность субъекта персональных данных или его представителя, сведения о дате выдачи указанного документа и выдавшем его органе, сведения, подтверждающие участие субъекта персональных данных в отношениях с оператором (номер договора, дата заключения договора, условное словесное обозначение и (или) иные сведения), либо сведения, иным образом подтверждающие факт обработки персональных данных оператором, подпись субъекта персональных данных или его представителя. Запрос может быть направлен в форме электронного документа и подписан электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Не менее строги требования второго закона. Запрос заявителя в орган, предоставляющий услугу, приравнивается к согласию такого заявителя с обработкой его персональных данных в целях и объеме, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги. Если для предоставления услуги необходимо представление документов и информации об ином лице, не являющемся заявителем, при обращении за получением государственной или муниципальной услуги заявитель дополнительно представляет документы, подтверждающие наличие согласия указанных лиц или их законных представителей на обработку персональных данных указанных лиц, а также полномочие заявителя действовать от имени указанных лиц или их законных представителей при передаче персональных данных указанных лиц в орган или организацию.145
Но закон о рассмотрении обращений не содержит такого порядка запроса персональных данных.
Нет требований к объему электронных обращений. Например, гражданка М жалуется на бездействие должностных лиц органов внутренних дел Ленинградской области по проживанию мигрантов в нежилых помещениях. Вопрос уже неоднократно
145 Гильманов Р. Защита персональных данных при рассмотрении обращений граждан. // Законность, № 8, август 2012. СПС «Гарант».
65
проверен различными органами власти, и все возможные меры уже выполнены. Но гражданка все равно направляет обращения в разные органы власти и в каждом новом обращении она соединяет их с предыдущими. В 2020 году ее обращение уже выросло до 800 листов текста. Те органы власти, которые компетентны в рассмотрении вопроса, уже давно прекратили с ней переписку, но как уже выше обсуждалось нельзя прекратить переписку по обращению, поступившему не по компетенции. Поэтому каждому должностному лицу, куда она направляла обращение, необходимо каждый раз распечатывать это обращение и пересылать в компетентный орган. Т.е. необходимо потратить несколько дней на прочитывание обращения, 2 пачки бумаги на распечатку даже в формате брошюры, произвести расходы на пересылку и хранение. Чтобы предотвратить такую бессмысленную трату государственных ресурсов необходимо ограничить размер подаваемого обращения.
Большинство органов власти применяют предметно-зональный или зональный принцип организации работы. Эти принципы подразумевают, что исполнитель для рассмотрения обращения гражданина часто определяется по адресу заявителя, а в электронном обращение он не обязателен к указанию. Особенно эта проблема обострилась в пандемию коронавируса, поскольку граждане стали обращаться в основном в электронном виде и поднимаю проблемы общего характера, о действиях власти в период эпидемии, затрагивающих компетенцию сразу ряда органов власти.
Также в 21 веке цифровых технологий изменился эффективный способ получения информации об интересующих общество проблемах. Сейчас большое количество информации находится в интернете, публикуется журналистами, гражданами в социальных сетях, организациями в различном формате, массив данных о гражданах, имеющийся в органах власти, содержится во внутренних базах данных. Все это в совокупности представляет большой массив данных – Big Data. Поэтому наиболее эффективный способ решения проблем, волнующих общество, и выявления преступлений является анализ Big Data. Для чего в большинстве органов власти, особенно в МВД России необходимо создание аналитических центров. Если этим не займется государство, то займутся другие лица в своих частных интересах. И в МВД России уже начали этот процесс созданием Единой системы информационно-
66
аналитического обеспечения МВД России, которая пока нацелена только на выявление преступлений. Для этого необходимо решить вопрос о защите данных, их обезличивании, передаче их третьим лицам, применимости в работе и ряд других вопросов.
3.4. Проблема формальных ответов на обращения
Одна из ключевых проблем низкой эффективности механизма внесудебной административной защиты прав заключается в низкой правовой грамотности населения и сложности в связи с этим правильно пользоваться существующим правовым механизмом: связать свою проблему с конкретным юридическим фактом и выполнить предписанную процедуру в установленный срок. В случае неясности обращения орган государственной власти больше заинтересован в формальном следовании процедуры, чем в защите прав заявителя. Поэтому в большинстве случаев заявитель на свое обращение получает правомерный ответ не решающий его задачу.
Эту проблему отмечают и другие авторы, например, Д.В. Гвоздев: Говоря об опосредованных способах защиты прав, свобод и законных интересов подвластного субъекта, к которым следует относить надзорную и контрольную деятельность государства, следует отметить, что приоритетным объектом такой защиты является формальное соответствие деятельности органа государственного управления его компетенции. Связано это с тем, что деятельность органов государства максимально формализована путем нормативного закрепления их полномочий. Таким образом, для этих органов максимально важно соответствие внешнего проявления их деятельности нормативным предписаниям, что приводит в определенном смысле к приоритету в их деятельности так называемого формализма (строгого соответствия поведения (содержания) и его нормативного основания (формы)). Иными словами, опосредованные способы защиты государственно-управленческих правоотношений направлены не столько на защиту конкретного субъективного права, сколько на воздействие на деятельность (поведение) администрации в целях ее приведения в соответствие с установленными законом предписаниями.
67
Так, если субъективное право подвластного субъекта не реализовано и при этом деятельность администрации по формальным признакам соответствовала ее компетенции, то это право может так и остаться необоснованно не реализованным. Связано это с тем, что орган государственного управления, поскольку именно он обладает полномочиями по принятию решения о реализации того или иного субъективного правового интереса, наделен некоторым объемом дискреционных полномочий (полномочий усмотрения). В данном случае особо следует обратить внимание на то, что под дискреционными полномочиями (полномочиями усмотрения) понимается не возможность выбора модели поведения (свобода поступать (принимать решения) по своему усмотрению), а то, что должностное лицо органа государственного управления принимает решение в отношении подвластного субъекта исходя из своих субъективных представлений о возможности, целесообразности и необходимости реализации им своего правового интереса. При этом субъективные суждения должностного лица органа государственного управления могут быть ошибочными, а сами его действия формально могут и не выходить за пределы его полномочий146.
Подобную проблему отмечает и автор статьи Т.А. Нестерова: Закон полностью не связывает свободу выбора способов защиты только теми инструментами, которые характерны для определенной сферы общественных отношений. Теоретически субъект наделяется правом самостоятельно выбирать тот или иной способ защиты своих прав, но практически – неправильно выбранный способ защиты права приведёт к тому, что будет невозможно либо затруднено предотвращение нарушения прав147.
Кроме того, важно, чтобы защита прав была своевременной, чтобы разрыв во времени между нарушением субъективного права и принятыми мерами был минимальным. На это было указано Конституционным Судом Российской Федерации148.
146 Гвоздев Д. В. Административное правосудие в системе способов защиты государственно-управленческих правоотношений. // Административное право и процесс, 2017, № 10. С. 67.
147 Нестерова Т.А. Проблемы защиты прав субъектов административных правоотношений. // Молодой ученый, Международный научный журнал, № 31, 2019. С 100.
148 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1998 г. № 20-П. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан» // СПС «Консультант Плюс».
68
Для пояснения приведу несколько примеров:
Гражданином М неоднократно подавались жалобы в Управляющую компанию, Государственную жилищную инспекцию г. Москвы и прокуратуру ЦАО г. Москвы о незаконной перепланировке системы вентиляции соседями сверху. В ходе первой проверки специалистами управляющей компании при визуальном осмотре вентиляционного короба был составлен акт, не зафиксировавший нарушения (в ходе перепланировки внешне не был уменьшен вентиляционный короб). В дальнейшем несмотря на акт о низкой пропускной способности вентиляции заявителя, составленный экспертами Роспотребнадзора, и многочисленные жалобы на бездействие представителей властей, каждый раз по жалобе запрашивались материалы, предоставлялся этот акт и заявителю сообщалось об отсутствии нарушений. Все это происходило потому, что заявителю необходимо было также зафиксировать низкую пропускную способность вентиляции над соседом, для подтверждения вины, и должен был быть обжаловаться сам акт проверки системы вентиляции у соседа, а не ответы представителей власти и управляющей компании, произведенные на его основе.
Гражданкой П подавались многочисленные жалобы на бездействие судебных приставов по исполнению решения суда о запрете проживания лиц в помещении консьержа ее подъезда. В этом нежилом помещении были оборудованы все удобства, аналогичные номеру полулюкс гостиницы, и круглосуточно находился мигрант по трудовому договору, одобренному на общем собрании собственников жилья. Судебные приставы неоднократно выходили на место и составляли акт об отсутствии проживания лиц в данном помещении. Дело в том, что согласно ст. 15 и главы 3 ЖК РФ жилое помещение предназначено для проживания, а нежилые помещения для иных целей149. Действующее законодательство не содержит такого состава нарушения как проживание в нежилом помещении и признаков проживания, кроме временной или постоянной регистрации в жилом помещении. Соответственно нет правовых оснований для утверждения о проживании в нежилом помещении лиц, даже если они там находятся. Заявительнице необходимо было не полагаться на юриста управляющей компании,
149 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.10.2020). // Собр. законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14.
69
которая возможно была заинтересована в существующем порядке, а обратиться к независимому юристу. Поскольку и исковые требований должны были быть сформулированы по-другому, и жаловаться надо было не на бездействие судебных приставов, а на неиспользование ими полномочий по разъяснению решения суда в порядке ст. 202 ГПК РФ150. При анализе трудового договора обнаружилось бы, что он является не заключенным в связи с отсутствием положений об оплате труда (они работали за ночлег) и соответственно нахождение мигрантов в помещении было незаконным.
Также типична ситуация, когда после отрицательного ответа заявитель направляет повторную жалобу в вышестоящий орган, практически не меняя текста и не обосновывает чем именно его не утраивает полученный ответ. В этом случае в соответствии с п. 3 ст. 8 Федерального закона151 жалоба направляется в тот же орган, что его до этого рассматривал. Как правило, результат рассмотрения не меняется и права оказываются не защищены.
В действующем законодательстве нет конкретики, что является недопустимым обращением, какие угрозы и оскорбления достаточны для признания обращения недопустимым и главное не предусмотрена административная ответственность должностных лиц за необоснованное признание обращений недопустимыми152.
Так причинами признания обращений не допустимыми становились:
а) утверждение о наличии у должностного лица психического расстройства153;
б) приведение в обращении примеров чужих оскорблений154;
в) обвинение в организации преступного сообщества155;
150 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 23.11.2020). // Собр. законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532.
151 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.12.2018). // Собр. законодательства РФ, 08.05.2006, № 19, ст. 2060.
152 Зайков Д.Е. Недопустимые обращения граждан: проблемы квалификации и правоприменительной практики. // Актуальные проблемы российского права, № 8, август 2019. СПС «Консультант Плюс»
153 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 18.01.2017 по делу N 33а-415/2017. // СПС «ГАРАНТ».
154 Апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 22.01.2013 по делу N 33-44/2013.
// СПС «ГАРАНТ».
155 Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 23.10.2012 по делу № 33-21226/12. // СПС «ГАРАНТ».
70
г) фразы: «безобразная работа кадровой службы таможни», «крестовая чепуха», «отличительная особенность российского таможенника - неспособность мыслить самостоятельно», «никто ничего не читает»156;
д) употребление пословиц как средств иронии157;
е) утверждение о неграмотности должностного лица158;
ж) провокационные фразы159.
Также довольно странно что за употребление нецензурных выражений, оскорблений и угроз в отношении представителя власти произнесенных устно полагается административная и уголовная ответственность (5.61 КОАП, ст. 319 УК РФ, 318 УК РФ), а за те же действия в письменном виде – нерассмотрения обращения по существу. Конечно данная мера ответственности должна быть в дополнение к административной и уголовной, а не основной.
С этим согласны и другие авторы, например, по мнению Юдина А.: формулировка ч. 3 ст. 11 Закона № 59-ФЗ крайне неудачна, поскольку перечисленные в указанной норме действия должны квалифицироваться не в качестве злоупотребления правом, а в качестве преступных действий, и их последствием должна выступать не «разъяснительная работа», а привлечение к ответственности лица, направившего подобное обращение.
О злоупотреблении правом можно говорить лишь при условии, что субъект, реализующий принадлежащее ему субъективное право, использует его ненадлежащим образом, в частности выходит за пределы осуществления права. Лицо не наделяется правом высказывать угрозы или оскорбления в адрес должностных лиц, поскольку в отношении таких действий существует однозначный уголовно-правовой запрет.160
156 Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 18.07.2012 по делу № 33-7034/12. // СПС «ГАРАНТ».
157 Апелляционное определение Московского городского суда от 04.08.2014 по делу № 33-30712/14. // СПС «ГАРАНТ».
158 Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2013 № 06АП-2627/13 по делу № А80-409/2012. // СПС «ГАРАНТ».
159 Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 16.03 2015 по делу № 33-2376/2015. // СПС «ГАРАНТ».
160 Юдин А. Обращение граждан в органы власти. // ЭЖ-Юрист, 2006, № 29. СПС «Гарант».
71
Так например, указание в обращении в Квалификационную коллегию судей Тверской области со следующим текстом: «Если вы не восстановите справедливость, то я вынужден буду ее восстанавливать сам, как подсказывает мне моя совесть, не исключая и с топором и лопатой в руках» с учетом информации о судимости заявителя за аналогичные преступления стало основанием для направления обращения в правоохранительные органы для проведения проверки и привлечения к ответственности161.
Для решения этих проблем необходимо устранить ряд правовых коллизий действующего законодательства, повысить роль общественных организаций и публичных должностных лиц в механизме административной защиты прав. Эти лица заинтересованы в совершенствовании механизма правовой защиты и защиты прав субъектов административных отношений, поскольку представляют интересы определенных групп лиц и имеют политическую волю. Данный процесс уже развивается в России, при органах власти создаются общественные советы, поправками в Конституцию Российской Федерации 2020 года существенно расширены полномочия органов законодательной власти162 .Ввести адекватную ответственность как для граждан, так и должностных лиц за нарушения порядка рассмотрения обращений.
Необходимо ввести возможность рубрицирования обращений граждан при их подаче. Действующее законодательство серьезно отстает от новых технологий, в том числе в муниципальных органах власти в нашей стране, и ряде органов власти других стран функционируют сервисы, позволяющие оперативно и точно реагировать на запросы граждан и организаций по защите своих прав. Такие сервисы позволяют точно и быстро доставить обращение до конкретного исполнителя, оперативно его исполнить, и легко контролировать процесс исполнения. Сервис должен включать интернет-форму обращения, с детальным указанием проблемы из рубрикатора, систему идентификации
161 Аксенова О.В. Право гражданина выражать свое мнение и его соотношение с правом судьи
на доброе имя // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 1. С. 75
162 Закон Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О поправке к Конституции Российской Федерации» «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». // Собр. законодательства РФ, 16.03.2020, № 11, ст. 1416.
72
заявителя, систему делопроизводства, планирования и контроля работы над обращением или претензией.
В качестве успешной реализации этой технологии можно привести в пример сервис Интернет-сайта Правительства Москвы (URL: https:/dobrodel.mosreg.ru/).
3.5. Проблема защиты прав апатридов
По мнению авторов, наиболее незащищенным субъектом административно-правовых отношений являются апатриды («физическое лицо, не имеющее какого-либо гражданства или подданства и не обладающее доказательствами, которые могли бы установить принадлежность его к какому-либо гражданству или подданству»163).
На территории страны в глубинке проживает ряд апатридов, длительное время не имеющие никаких документов, на Дальнем востоке, в Сибири и Приморском крае целые заготовительные картели китайцев без документов осуществляют незаконную добычу ресурсов. Только по официальным данным МВД России на территории Российской Федерации находятся более 5 тыс. лиц с неурегулированным правовым статусом164. Административная дееспособность таких лиц существенно ограничена. Приведу несколько примеров:
Уроженка Донецкой области Республики Украины Р была похищена с территории Украины в 2003 году (в 15 лет) обманом вывезена и насильно удерживалась на территории России без документов, удостоверяющих личность. В 2005 году она сбежала, сама пересечь границу не могла, в органы полиции обратиться боялась (похитители были из полиции) и в общей сложности пробыла на территории России без документов 15 лет. Отсутствие документов не позволяло вести нормальный образ жизни, она не могла официально устроиться на работу, не имела миграционного статуса, не могла оформить брак, ее дочь официально не имела матери и ей грозило
163 Апатрид. Википедия. [Электронный ресурс]: URL: ru.wikipedia.org/wiki/Апатрид (дата обращения 20.09.2020).
164 Законопроект № 948528-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства». Пояснительная записка. [Электронный ресурс]:
URL: sozd.duma.gov.ru/bill/948528-7 (дата обращения 20.09.2020).
73
помещение в детский дом. В 2017 году начала восстанавливать документы, но в Украинском посольстве ей отказали в восстановлении документов в связи с признанием территории Донецкой Народной Республики оккупированной. В пересечении границы отказали из-за отсутствия документа, удостоверяющего личность. Волонтер не смогла получить дубликат свидетельства о рождении в связи с отсутствие доверенности. Органы внутренних дел нее смогли установить ее личность в связи с отсутствием каких-либо родственников на территории России и отсутствием документов. Ее отец умер, а мать лишена родительских прав и пропала без вести.
Только благодаря ответственному отношению должностных лиц: депутата, органов опеки, органов внутренних дел, суда и Министерства юстиции Донецкой Народной Республики удалось провести генетическую экспертизу, признать ее матерью своей дочери, получить копию свидетельства о рождении и на его основании установить ее личность, тем самым позволив защищать свои права, признать дочь, получить возможность официально трудоустроиться и т.д.
Гражданка Украины П в 70 лет была лишена гражданства Российской Федерации через 21 год, после его получения, в связи с признанием заявления на получение гражданства поддельным. После чего в последние 11-ть лет она утратила средства к существованию: пенсию (имея трудовой стаж 53 года и статус ветеран труда) пособие по инвалидности, право на социальное и медицинское обслуживание, была приостановлена деятельность фирмы, директором которой она являлась. У нее отсутствовали какие-либо документы, удостоверяющие личность, как гражданки Украины. В настоящий момент проводятся мероприятия по установлению ее личности, но в соответствии с действующим законодательством никто не компенсирует все вышеуказанные выплаты за период отсутствия документов, поскольку они имеют заявительный характер и могут быть назначены только после установления ее личности и разрешения на временное проживание. Гражданкой Украины она также не является, поскольку отказалась от гражданства. Уголовное дело о мошенничестве к лицам, оформлявшим ей паспорт гражданина Российской Федерации, не возбуждают в связи с истечением сроков давности.
74
Для решения этих вопросов в Государственную Думу был внесен законопроект № 948528-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства», позволяющий существенно ускорить процедуру приема в гражданство апатридов165. Законопроект концептуально одобрен в первом чтении, он только сокращает сроки, но и это уже существенный прогресс.
165 Законопроект № 948528-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства». [Электронный ресурс]:
URL: sozd.duma.gov.ru/bill/948528-7 (дата обращения 20.09.2020).
75
Заключение
Проведенное диссертационное исследование позволило нам сделать следующие выводы:
1. Понятие административных правовых отношений четко не определено законодательством Российской Федерации, по его содержанию существуют разные позиции и в научном сообществе.
2. Круг органов власти действующим законодательством определен, но часть свои полномочий власть делегировала другим организациям различных правовых форм. Круг этих организаций публичной администрации и сами публичные функции не определены. Такая группа субъектов административных отношений как апатриды практически не защищена правом, но в последнее время намечается положительная тенденция частичного решения этого вопроса.
3. В последнее время происходит расширение механизма защиты прав субъектов административных правоотношений. Для альтернативного способа урегулирования административных конфликтов может использоваться медиация, бывшие судьи и представители организаций публичной администрации могут являться медиаторами, а должностные лица – нотариусы и судьи утверждать медиативные и мировые соглашения. Введены новые полномочия нотариуса по принудительной исполнимости сделок. Также благодаря судебной практике определены правовые основания для «гражданского ареста» в качестве способа самозащиты права.
4. Полагаем действующий порядок рассмотрения обращений граждан является неэффективным, что нарушает работу всего механизма внесудебной административной защиты прав, причины этого системны и кроются во многом в самом порядке рассмотрения обращений:
а) в отсутствии адекватной ответственности для граждан и должностных лиц;
б) ориентированности к формальному рассмотрению обращений;
в) в запутанности действующего законодательства по определению компетенции и многочисленных противоречиях правовых актов;
г) неопределенности правового статуса субъектов публичной администрации;
76
д) уязвимостей, используемых для частных интересов
е) отсутствия порядка рассмотрения ряда обращений.
По результатам проведенного исследования предлагается рекомендовать внесение изменений в ряд законодательных актов:
1. Принять специальный федеральный закон, определяющий понятие и правовой статус организаций публичной администрации, проработать правовой механизм компенсации ущерба по ст. 1069 ГК РФ, а также внести изменения в федеральные законы и подзаконные акты, определяющие их деятельность для установления переданных им от государства публичных полномочий, особенностей их применения, пределов ответственности и методов контроля их деятельности. Как минимум необходимо:
а) законодательно закрепить список организаций публичной администрации, указанный в параграфе 1.4. диссертации;
б) поручить органам, осуществляющим контроль за организациями публичной администрации, привести их подзаконные акты в соответствии Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
2. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» должен быть существенно переработан. Более подробно проблемные вопросы рассмотрены в параграфе 3.1 диссертации, в том числе необходимо:
а) ввести аутентификацию заявителя в единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА) при подаче обращения в форме электронного документа, возможность применения фильтров спама в связи с чем гражданину может быть отказано в рассмотрении обращения в этой форме;
б) указать, что иные порядки рассмотрения обращений имеют приоритет над общим порядком, а именно: рассмотрение обращения при оказании государственных и муниципальных услуг, процессуальный, особый (включая импичмент), досудебный, судебный (подробно о порядках рассмотрения обращений в параграфах 2.1 и 3.1 диссертации), и какими законодательными актами они регулируются;
77
в) ввести положения по защите персональных данных или полностью распространить положения Федерального закона «О персональных данных» на рассмотрение обращений граждан.
г) предусмотреть порядок личного приема, в частности указать, что для охраны должностных лиц по решению руководителя органа власти может быть привлечена вневедомственная охрана, и что лицам, ранее не пришедшим прием или обращение которых уже рассмотрено по существу, может быть отказано в личном приеме.
д) ввести возможность рубрицирования обращений и установления дополнительных требований к ним в зависимости от рубрики;
е) в п. 3 ст. 8 закона необходимо изменить обязанность органа власти направлять обращения по компетенции на право: перенаправлять обращения или разъяснять порядок обращения, при этом разъяснение также должно быть дано в 7-дневный срок;
ж) внести дополнительные виды обращений, не рассматриваемых по существу, указанные в параграфе 3.2 диссертации (законодательные инициативы; обращения с вопросами; обращения, не входящие в компетенцию органов государственной власти; обращения, направленные для сведения; обращения в защиту чужих прав);
з) изменить ч. 5 ст. 11 закона на следующую редакцию: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, должностное лицо, рассматривающее обращение, вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу. Об этом решении уведомляется гражданин, направивший обращение. ФИО лиц, с которыми прекращена переписка, и рассмотренные вопросы размещаются на официальном сайте органа власти. Данная информация является основанием для прекращения переписки любым органом власти и должностными лицами с гражданином по вопросу, на который ему уже был дан ответ по существу. Решение должностного лица о безосновательности очередного обращения обжалуется в судебном порядке.»;
78
и) ввести процедуру прекращения переписки по любым вопросам при многократном поступлении от гражданина обращений, не содержащих сути, и при прекращении переписки по нескольким вопросам;
к) для тех лиц, что не имеют заместителей и начальников (депутаты, сенаторы, нотариусы, адвокаты и т.д.) предусмотреть увеличенный срок рассмотрения обращений по существу до 45 дней, а в 7-дневный срок рассмотрения вопроса о направлении по компетенции не включать периоды отсутствия на рабочем месте по уважительной причине;
л) указать, что обращение рассматриваются на государственном языке, официальном языке субъекта Российской Федерации и дополнительные языки для рассмотрения обращений могут быть установлены инструкциями по рассмотрению обращений соответствующих органов власти;
м) в ст. 8 закона установить порядок регистрации электронных обращений, указав в ч. 2, что «обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех рабочих дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, о поступлении обращения в форме электронного документа направляется автоматическое уведомление о получении»;
н) определить способы подачи обращения «первый – направление обращения по почте, второй – через приемную органа власти, третий – на официальную электронную почту для приема обращений граждан, четвертый – через электронную приемную официального сайта органа власти в сети Интернет, пятый – посредством специализированных государственных интернет-порталов; шестой – через специальные электронные терминалы, установленные в помещениях органов власти или многофункциональных центров»;
о) указать ограничения для обращений в форме электронного документа: до 2000 знаков и 10 Мб, но не более 50 листов приложений в формате .ODF, .DOCx, .PDF;
п) скорректировать ст. 4 закона в соответствии с параграфом 2.1 диссертации, в частности указать, что «заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации прав, свобод и законных интересов, не связанная с их нарушением»;
79
р) в п. 3 ст. 11 закона добавить фразу: «, а также обратиться в суд для привлечения лица к административной или уголовной ответственности» (по недопустимым обращениям).
3. Для повышения роли общественных организаций в механизме административной защиты дать членам общественных палат и общественным советникам право представлять интересы других граждан. Также, например, можно предусмотреть некую компенсационную выплату правозащитникам за выигрыш административного спора в пользу гражданина по аналогии как это сделано в ст. 13 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» или как альтернатива расширить виды бесплатной юридической помощи в Федеральном законе «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», оказываемой органами власти гражданам, для добавления функционала по помощи в составлении жалоб.
4. Установить административную ответственность граждан за агитацию к направлению одинаковых обращений;
5. Устранить несоответствия между различными законодательными актами, указанные в диссертации, в том числе:
а) в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» указать, что решения прокурора, принятые в порядке общего надзора, и решения руководителя субъекта Российской Федерации обжалуются только в судебном порядке, или установить внесудебный порядок;
б) внести изменение в ст. 93 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, указав, что «взыскание по исполнительной надписи производится в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации и Федеральным законом об исполнительном производстве»;
в) изменить ряд положений об органах власти по возможности устранив пересечение их компетенций, в частности определить в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» преимущественную компетенцию депутата по одномандатному округу и федеральному списку, а также что обращения направляются
80
депутату из других органов власти и от должностных лиц по преимущественной компетенции;
г) в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусмотреть возможность направления жалобы по компетенции в другой орган власти, указав, что при этом она приобретает правовой статус обращения гражданина;
д) установить единые требования к получению персональных данных по запросу должностного лица или органа власти в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федеральном законе «О персональных данных».
6. Предусмотреть общие требования к досудебной претензии и досудебной жалобе, например переиздав Положение о претензионном порядке урегулирования споров, ранее утвержденное постановлением Правительства РФ от 24.06.1992 № 3116-1, с учетом изменений в НК РФ и других законодательных актах.
7. Создать в органах власти аналитические центры, одной из обязанностей которых будет выявление проблемных вопросов, стоящих перед государством в своей зоне ответственности, и передача их на рассмотрение профильных отделов.
81
Список используемых источников
Книги
1. Батычко В.Т. Административное право. Конспект лекций. // -Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2008. [Электронный ресурс]: URL: www.aup.ru/books/m228.
2. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - 2-е изд., изм. и доп. // Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. -М.: Норма, 2005. - 799 с.
3. Дмитриев Ю.А. Административное право РФ. 2008. [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a004/5.html.
4. Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». // -М.: Юнити-Дана, 2015. 399 c.
5. Ковалева О. А. Внесудебные формы защиты гражданских прав: учебное пособие. // Ковалева О.А., Носенко Л.И., Шагивалеева И.З.; -Оренбург: ОГУ, 2012. 206 с.
6. Попов Л.Л. Административное право Российской Федерации. 2019. // Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. [Электронный ресурс]: URL: be5.biz/pravo/a037/index.html
7. Чернов С.Н. Административное право. Часть I. Учебное пособие. // -Петрозаводск: Из-во ПетрГу, 2012. 151 с.
Научные статьи
8. Аксенова О.В. Право гражданина выражать свое мнение и его соотношение с правом судьи на доброе имя // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 1. С. 75.
9. Белоцеркович Д.В. Проблемы института обращений граждан в публичные органы исполнительной власти и пути их решения. // Белоцеркович Д.В., Власов В.А. Евразийский юридический журнал, № 1, 2018. 116 с.
10. Бочкарев И.Е. О праве на обращение в форме электронного документа. // Информационное право, 2015, № 4. СПС «Консультант Плюс».
82
11. Бывальцева С.Г. Обеспечение реализации конституционного права граждан на обращение органами прокуратуры: проблемы правового регулирования. // Конституционное и муниципальное право, 2020, № 4. СПС «Консультант Плюс».
12. Волков А.К. К вопросу о субъектах административного права. // Вестник МФЮА, 2016, № 1. 285 с.
13. Гвоздев Д. В. Административное правосудие в системе способов защиты государственно-управленческих правоотношений // Административное право и процесс, 2017, № 10. 88 с.
14. Гильманов Р. Защита персональных данных при рассмотрении обращений граждан. // Законность, № 8, август 2012. СПС «Гарант».
15. Губин П.Е. Обращение взыскания на заложенное имущество во внесудебном порядке: проблемы теории и практики. // Губин П.Е., А.Г. Смирных. Право и экономика, 2010, № 9. СПС «Консультант Плюс».
16. Зайков Д.Е. Недопустимые обращения граждан: проблемы квалификации и правоприменительной практики. // Актуальные проблемы российского права, № 8, август 2019. СПС «Консультант Плюс».
17. Изотова В.Ф., Изотова Е.В. Информационное взаимодействие власти и общества: повышение роли официального сайта // Вестник Саратовской государственной юридической академии, 2013, № 1. 227 c.
18. Калиниченко Т.Г. Нотариальная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц // Нотариус. - М.: Юрист, 2008, № 1. С. 8-15
19. Нестерова Т.А. Проблемы защиты прав субъектов административных правоотношений. // Молодой ученый, Международный научный журнал, № 31, 2019. 153 с.
20. Панова И.В. Медиация: проблемы и пути их решения. // Вестник ВАС РФ, 2011, № 10. СПС «Консультант Плюс».
21. Правильная претензия: как соблюсти досудебный порядок. // ПРАВОRU. [Электронный ресурс]: URL: pravo.ru/story/207195.
83
22. Рожкова М.А. К вопросу о соотношении мирового и медиативного соглашений. // Арбитражная практика для юристов, № 1. [Электронный ресурс]: URL: e.arbitr-praktika.ru/255300.
23. Савоськин А.В. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения. // Информационное право. № 3. 2016. [Электронный ресурс]: Парламентская библиотека, URL: parlib.duma.gov.ru (доступ ограничен).
24. Самозащита гражданских прав. // Юридическая энциклопедия «МИП». [Электронный ресурс]: URL: 25. Смирнов С. Взыскание долга по исполнительной надписи нотариуса: проблемы правоприменения. // «Жилищное право», № 7, июль 2018. СПС «Гарант».
26. Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения. // Российский юридический журнал, № 1, 2019. СПС «Консультант Плюс».
27. Сухарев А.Д. Соотношение медиативного и мирового соглашения. Проблема исполнимости медиативного соглашения. // Студопедия. [Электронный ресурс]: URL: 28. Юдин А. Обращение граждан в органы власти. // ЭЖ-Юрист, 2006, № 29. СПС «Гарант».
Федеральные конституционные законы
29. Конституция Российской Федерации. // Опубликована на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года
30. Закон Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О поправке к Конституции Российской Федерации» «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». // Собр. законодательства РФ, 16.03.2020, № 11, ст. 1416.
84
31. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3012 с изм. и доп. в ред. от 08.06.2020.
32. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 29.01.1996, № 5, ст. 410 с изм. и доп. в ред. от 28.04.2020.
33. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
34. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 № 230-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 25.12.2006, № 52 (1 ч.), ст. 5496 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
35. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 18.11.2002, № 46, ст. 4532 с изм. и доп. в ред. от 23.11.2020.
36. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 14 с изм. и доп. в ред. от 27.10.2020.
37. Кодекс Административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1391 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
38. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1 с изм. и доп. в ред. от 15.10.2020.
39. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 03.05.1999, № 18, ст. 2207 с изм. и доп. в ред. от 13.07.2020.
40. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, № 31, 03.08.1998, ст. 3824 с изм. и доп. в ред. от 23.11.2020.
85
41. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 01.01.1996, № 1, ст. 16 с изм. и доп. в ред. от 06.02.2020.
42. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 3 с изм. и доп. в ред. от 09.11.2020.
43. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 24.12.2001, № 52 (ч. I), ст. 4921 с изм. и доп. в ред. от 27.10.2020.
44. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ. // Собр. законодательства РФ, 17.06.1996, № 25, ст. 2954 с изм. и доп. в ред. от 27.10.2020.
Федеральные законы
45. Закон РФ от 07.07.1993 № 5338-1 «О международном коммерческом арбитраже». // Российская газета, № 156, 14.08.1993. С изм. и доп. в ред. от 25.12.2018.
46. Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации». // Российская газета, № 170, 29.07.1992. С изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
47. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, утверждённые ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1. // Российская газета, № 49, 13.03.1993. С изм. и доп. в ред. от 27.12.2019.
48. Федеральный закон 08.01.1998 № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 12.01.1998, № 2, ст. 223 с изм. и доп. в ред. от 27.12.2019.
49. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 08.05.2006, № 19, ст. 2060 с изм. и доп. в ред. от 27.12.2018.
50. Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве». // Собр. законодательства РФ, 08.10.2007, № 41, ст. 4849 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
51. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
86
законодательные акты Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 06.08.2018, № 32 (часть I), ст. 5082 с изм. и доп. в ред. от 13.07.2020.
52. Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 10.12.2007, № 50, ст. 6242 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
53. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822 с изм. и доп. в ред. от 09.11.2020.
54. Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле». // Собр. законодательства РФ, 13.05.2013, № 19, ст. 2304 с изм. и доп. в ред. от 03.08.2018.
55. Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи». // Собр. законодательства РФ, 14.07.2003, № 28, ст. 2895 с изм. и доп. в ред. от 15.10.2020.
56. Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 12.07.1999, № 28, ст. 3466 с изм. и доп. в ред. от 24.04.2020.
57. Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». // Собр. законодательства РФ, 13.08.2001, № 33 (часть I), ст. 3431 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
58. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». // Собр. законодательства РФ, 16.02.2009, № 7, ст. 776 с изм. и доп. в ред. от 28.12.2017.
59. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 13.01.2003, № 2, ст. 171 с изм. и доп. в ред. от 23.05.2020.
60. Федеральный закон от 12.02.2001 № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его
87
семьи». // Собр. законодательства РФ, 12.02.2001, № 7, ст. 617 с изм. и доп. в ред. от 21.07.2014.
61. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472 с изм. и доп. в ред. от 09.11.2020.
62. Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи». // Собр. законодательства РФ, 19.07.1999, № 29, ст. 3697 с изм. и доп. в ред. от 29.06.2018.
63. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». // Собр. законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3126 с изм. и доп. в ред. от 27.12.2018.
64. Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 25.07.2005, № 30 (ч. II), ст. 3127 с изм. и доп. в ред. от 18.07.2017.
65. Федеральный закон от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6217 с изм. и доп. в ред. от 28.12.2017.
66. Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». // Собр. законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3803 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
67. Федеральный закон от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 29.07.2002, № 30, ст. 3019 с изм. и доп. в ред. от 28.11.2018.
68. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». // Собр. законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249 с изм. и доп. в ред. от 03.07.2020.
88
69. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
70. Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных». // Собр. законодательства РФ, 31.07.2006, № 31 (1 ч.), ст. 3451 с изм. и доп. в ред. от 24.04.2020.
71. Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)». // Собр. законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4162 с изм. и доп. в ред. от 26.07.2019.
72. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // Собр. законодательства РФ, 02.08.2010, № 31, ст. 4179 с изм. и доп. в ред. от 31.07.2020.
73. Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации». // Собр. законодательства РФ, 06.07.2015, № 27, ст. 3953 с изм. и доп. в ред. от 03.07.2016.
74. Федеральный закон от 01.07.2017 № 147-ФЗ «О внесении изменений в статьи 1252 и 1486 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 4 и 99 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». // Российская газета, 04.07.2017.
Другие правовые акты
75. Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». // Собр. законодательства РФ, 05.07.2010, № 27, ст. 3446 с изм. и доп. в ред. от 19.09.2017.
76. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
89
77. Постановление Государственной Думы ФС РФ от 20.09.2018 № 4833-7 ГД «О Комиссии Государственной Думы по вопросам контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Государственной Думы, мандатным вопросам и вопросам депутатской этики». // СПС «Консультант Плюс».
78. Постановление Правительства РФ от 01.06.2012 № 543 «Об утверждении перечня документов, по которым взыскание задолженности производится в бесспорном порядке на основании исполнительных надписей». // Собр. законодательства РФ, 11.06.2012, № 24, ст. 3181.
79. Постановление Правительства РФ от 05.07.2013 № 570 «О стандартах раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и органами регулирования». // Собр. законодательства РФ, 15.07.2013, № 28, ст. 3835 с изм. и доп. в ред. от 12.07.2018.
80. Постановление Правительства РФ от 28.11.2011 № 977 «О федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме». // Собр. законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 5), ст. 7284 с изм. и доп. в ред. от 19.08.2020.
81. Постановление Президиума Совета судей РФ от 30.07.2013 № 354 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения жалоб и сообщений о совершении судьей дисциплинарного проступка и обращения в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности в связи с совершением им дисциплинарного проступка». // СПС «Консультант Плюс».
82. Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
90
83. Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый I Всероссийским съездом адвокатов 31.01.2003. // Российская газета, № 222, 05.10.2005. C изм. и доп. в ред. от 20.04.2017.
84. Положение о порядке работы квалификационных коллегий судей, утвержденное 22.03.2007 Высшей квалификационной коллегией судей РФ (ред. от 17.06.2020). // СПС «Консультант Плюс».
85. Порядок организации работы с обращениями граждан и юридических лиц на действия (бездействие) нотариусов - членов Нотариальной палаты ХМАО-Югры. [Электронный ресурс]: URL: 86. Порядок приёма и рассмотрения электронных обращений в МГНП. [Электронный ресурс]: URL: 87. Приказ ФСС России от 13.01.2016 № 11 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в Фонде социального страхования Российской Федерации». // Российская газета, № 43, 01.03.2016.
88. Распоряжение Председателя Госуд. Думы от 26.11.2014 № 357-р. «Об утверждении порядка рассмотрения обращений граждан в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
89. Распоряжение Совета Федерации ФС РФ от 23.06.2011 № 189рп-СФ «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
90. Регламент проведения судебного примирения, утвержденный постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № 41. // Российская газета, № 254, 12.11.2019.
91. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный 23.12.2010 решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. // СПС «Консультант Плюс».
91
Судебная практика
92. Апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 22.01.2013 по делу N 33-44/2013. // СПС «ГАРАНТ».
93. Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 18.07.2012 по делу № 33-7034/12. // СПС «ГАРАНТ».
94. Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 23.10.2012 по делу № 33-21226/12. // СПС «ГАРАНТ».
95. Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 16.03 2015 по делу № 33-2376/2015. // СПС «ГАРАНТ».
96. Апелляционное определение Московского городского суда от 04.08.2014 по делу № 33-30712/14. // СПС «ГАРАНТ».
97. Апелляционное определение Свердловского областного суда от 18.01.2017 по делу N 33а-415/2017. // СПС «ГАРАНТ».
98. Кассационное определение Оренбургского областного суда от 15.06.2011 по делу № 33-3735/2011. // СПС «Консультант Плюс».
99. Определение Арбитражного суда Московской области от 19.09.16 по делу № А41-39314/2016. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru.
100. Определение Белгородского областного суда от 15.06.2017 № 33а-3020/2017. // СПС «КонсульТант Плюс».
101. Определение Волгоградского областного суда от 30.05.2013 г. по делу № 33-5429/2013. // СПС «Консультант Плюс».
102. Определение Конституционного Суда РФ от 04.10.2012 г.№ 1912-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горбунова Василия Павловича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями статьи 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», статей 8 и 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, статей 1 и 31 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации» и статьи 15
92
Федерального закона «О безопасности дорожного движения». // СПС «Консультант Плюс».
103. Определение КС РФ от 07.06.2011 г.№ 767-О-О «По жалобе гражданки Пришвиной Елены Николаевны на нарушение ее конституционных прав абзацем первым пункта 2 статьи 22 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
104. Определение КС РФ от 13.05.2010 г.№ 685-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Степанова Евгения Юрьевича на нарушение его конституционных прав пунктами 3 и 4 части 2 статьи 18 Федерального закона «Об аудиторской деятельности». // СПС «Консультант Плюс».
105. Определение КС РФ от 16.12.2010 г.№ 1722-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Румянцева Геннадия Матвеевича на нарушение его конституционных прав положениями части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», пункта 19 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей первой и третьей статьи 392, части второй статьи 394 Трудового кодекса Российской Федерации, а также частей первой и шестой статьи 152, статей 153 и 195 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
106. Определение КС РФ от 19.05.2009 г. № 596-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Равинской Ларисы Вадимовны на нарушение ее конституционных прав статьями 11, 15, 16, 22 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
107. Определение Московского городского суда от 17.02.2016 по делу № 4г/1-1587. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: www.mos-gorsud.ru.
108. Определение Пермского краевого суда от 24.03.2014 № 33-2483-2014. [Электронный ресурс]: URL: sudact.ru/regular/doc/iwP2JR9qgnQX.
93
109. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13.04.18 по делу № А40-206076/2017. / ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru.
110. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.04.18 по делу № А40-121534/2017. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru.
111. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.10.18 по делу № А40-134126/2018. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: kad.arbitr.ru.
112. Постановление ВС РФ от 15.02.2019 № 48-АД19–2. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: vsrf.ru/lk/practice/acts.
113. Постановление КС РФ от 16.07.2007 № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов». // СПС «Консультант Плюс».
114. Постановление КС РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области». // СПС «Консультант Плюс».
115. Постановление КС РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации О нотариате». // СПС «Консультант Плюс».
116. Постановление КС РФ от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». // СПС «Консультант Плюс».
117. Постановление КС РФ от 2 июля 1998 г. № 20-П. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 Уголовно-
94
процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами ряда граждан». // СПС «Консультант Плюс».
118. Постановление КС РФ от 23.12.1999 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов». // СПС «Консультант Плюс».
119. Постановление Пленума ВАС РФ от 18.07.2014 № 50 «О примирении сторон в арбитражном процессе». // СПС «Консультант Плюс».
120. Постановление Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». // СПС «Консультант Плюс».
121. Постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств». // СПС «Консультант Плюс».
122. Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2012 № 19 «О применении судами законодательства о необходимой обороне и причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление». // СПС «Консультант Плюс»
123. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2013 № 06АП-2627/13 по делу № А80-409/2012. // СПС «ГАРАНТ».
124. Решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 28.07.2015 по делу № 3-41/15. // СПС «Консультант Плюс».
95
125. Решение Верховного Суда РФ от 21 августа 2017 г. № АКПИ17-502. // СПС «Консультант Плюс»
126. Решение Московского областного суда от 24.08.2020 по делу № 33-21791/2020. // ГАС Правосудие. [Электронный ресурс]: URL: oblsud--mo.sudrf.ru (доступ ограничен).
127. Решение Санкт-Петербургского городского суда от 21.09.2017 по делу № 3а-128/2017. // СПС «Консультант Плюс».
Аналитические и новостные ресурсы
128. Автоюристы создали в Telegram бот для борьбы со страховщиками / ПравоRU. [Электронный ресурс]. URL: pravo.ru/news/view/129346.
129. Аналитический отчет Управления по работе с обращениями граждан Государственной Думы ФС РФ «Сведения об обращениях граждан, поступивших в Государственную Думу за весеннюю сессию 2020 г. (январь – август)». [Электронный ресурс]: URL: intranet.duma.gov.ru/priemnaya (доступ ограничен).
130. Апатрид. Википедия. [Электронный ресурс]: URL: ru.wikipedia.org/wiki/Апатрид.
131. Бот-юрист выиграл дел на $3 млн. // веб-сайт Хабр. [Электронный ресурс]: URL: habr.com/ru/news/t/390673.
132. ВЦИОМ: Большинство россиян не поддерживают ювенальную юстицию. BFMRU. 8.02.2013, 20:04. [Электронный ресурс]: URL: www.bfm.ru/news/207476.
133. Депутата ГД Оксану Пушкину могут наказать за пропаганду ЛГБТ подросткам. Информационно-психологическая война. Пропаганда ЛГБТ в России. ИА Красная Весна. 14.10.2020. [Электронный ресурс]: URL: rossaprimavera.ru/news/0952a50c.
134. Единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства [Электронный ресурс]. URL: ofd.nalog.ru/index.html.
135. Законопроект «О профилактике семейно-бытового насилия в Российской Федерации». Википедия. [Электронный ресурс]: URL: ru.wikipedia.org/wiki/Законо 96
136. Законопроект № 1183390-6 «О профилактике семейно-бытового насилия». [Электронный ресурс]: URL: sozd.duma.gov.ru/bill/1183390-6.
137. Законопроект № 948528-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства». [Электронный ресурс]: URL: sozd.duma.gov.ru/bill/948528-7.
138. Информация Совета судей РФ от 23 августа 2012 года «Обобщение вопросов и ответов». // СПС «Консультант Плюс».
139. Кверулянтство. Википедия. [Электронный ресурс]: URL: https:/ru.wikipedia.org/wiki/Кверулянтство.
140. Около 250 самостроев выявлено в Сочи в 2020 году. Риа Новости. Недвижимость. 13.11.2020. [Электронный ресурс]: URL: realty.ria.ru/20201113/sochi-1584525496.html.
141. Приказ Роскомнадзора от 10.02.2015 г. № 13 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан, объединений граждан и юридических лиц в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органах» (недействующий). // СПС «Консультант Плюс».
142. Россияне начали мириться с помощью нотариусов. // Российская газета RG.RU, 05.01.2020. [Электронный ресурс]: URL: 143. Россияне против признания ЛГБТ-сообщества. 07.06.19 14:12. [Электронный ресурс]: URL: flb.ru/5/3712.html.
144. Случаи лишения неприкосновенности депутатов Госдумы. // РГИА ТАСС. [Электронный ресурс]: URL: tass.ru/info/7041759.
145. Цели и задачи ФГБУ «Федеральный институт медиации» Минпросвещения России. [Электронный ресурс]: URL: fedim.ru.
97
146. Цифровые ювенальщики сдают назад: мэрия Москвы отменила тендер на систему мониторинга семей с детьми. 11.02.2020. // Риа Катюша. [Электронный ресурс]: URL: katyusha.org/view?id=13678.